一、公共決策概述
公共決策是指公共組織在管理社會(huì )公共事務(wù)過(guò)程中所做出的決定，它是公共管理的首要環(huán)節，貫穿于整個(gè)公共管理過(guò)程的始終。對公共決策的研究與探討，對于加快我國公共決策科學(xué)化、民主化和法制化的進(jìn)程，提高制定公共決策的質(zhì)量，有效實(shí)現公共管理目標是非常必要的。
公共決策是公共管理過(guò)程中極為重要的一環(huán)，是公共管理的起點(diǎn)，公共管理始終是圍繞公共決策的制定、修改、實(shí)施進(jìn)行的。一個(gè)具體的決策目標實(shí)現了，相應的管理過(guò)程就終結了。
從一個(gè)孤立的管理過(guò)程來(lái)看，公共管理過(guò)程可分為決策和決策實(shí)施以及效果評估等環(huán)節。決策是實(shí)施行為的確定。公共組織通過(guò)制定決策實(shí)施方案，把決策目標分解為具體的執行目標或階段目標。確定詳細的、可操作的行動(dòng)步驟，合理配置人力、財力、物力，把決策目標落到實(shí)處；決策目標實(shí)現以及效果評估之后，管理活動(dòng)即告完結。可以說(shuō)，沒(méi)有公共決策就沒(méi)有公共管理。
二、公共決策在公共管理中的地位
公共管理有決策、計劃、組織、協(xié)調和控制等各項基本職能。決策，就是在公共管理過(guò)程中所做出的決定；計劃，就是對如何實(shí)現決策目標和任務(wù)做出安排，制定系統有序的行為步驟；組織，就是為實(shí)現決策目標而對一些機構和人員的重新組合，或成立新的管理機構；協(xié)調，就是改善和調整各個(gè)執行機構、人員和各項活動(dòng)之間的關(guān)系，使各自之間分工合作，密切配合，減少相互之間的重復、矛盾和摩擦。控制，就是監督檢查，對公共管理活動(dòng)中的各種行為加以控制，使管理活動(dòng)沿著(zhù)預定的方向推進(jìn)；而所有的這些公共管理的各項職能都以公共決策為基礎，沒(méi)有公共決策，就沒(méi)有公共管理各項職能的履行。
公共決策既是公共管理的首要環(huán)節，同時(shí)它又貫穿于整個(gè)管理過(guò)程的始終。公共管理的其他環(huán)節都包含有決策的活動(dòng)。各項管理職能的履行也有各自的決策。計劃過(guò)程中，要對目標和任務(wù)做出周密、詳細的決策，做出計劃；計劃制定后要實(shí)施執行，也要組織力量，還要進(jìn)行指揮工作，對此當然也要有決策。還有，在實(shí)施決策方案過(guò)程中，如有問(wèn)題還要及時(shí)進(jìn)行再決策予以解決。實(shí)際上公共管理過(guò)程就是一個(gè)不斷決策和實(shí)施決策的過(guò)程，“管理就是決策”。
三、公共決策的程序
公共決策程序一般劃分為公共問(wèn)題的界定、決策目標的確立、決策方案的設計、決策效果的預測和決策方案的抉擇等五個(gè)步驟。
1、公共問(wèn)題界定
公共問(wèn)題的分析、界定是決策的起點(diǎn)。公共問(wèn)題就是指那些已經(jīng)影響到人們正常生活的社會(huì )問(wèn)題。由于實(shí)際狀態(tài)與社會(huì )期望、理想之間存在差距，導致產(chǎn)生了各種各樣的社會(huì )問(wèn)題。當決策者覺(jué)察到某一社會(huì )問(wèn)題已引起社會(huì )廣泛的注意和議論，這個(gè)社會(huì )問(wèn)題本身也確實(shí)有解決的必要，并且也屬于職權范圍之內的事務(wù)時(shí)，決策者就會(huì )把它列入議事日程，作為公共問(wèn)題進(jìn)行研究處理。
2、決策目標確立
決策目標就是決策者通過(guò)采取某項行動(dòng)方案所要達到的期望效果。合理的決策目標應滿(mǎn)足的條件有：①目標必須具體明確，有的放矢。②目標必須切實(shí)可行。決策目標必須立足現實(shí)，量力而行，超越現實(shí)生產(chǎn)力水平的目標是脫離實(shí)際的，不可取的。③目標必須系統化。這是由公共問(wèn)題的復雜性、多層性決定的，要求決策目標也要形成多層級性與之匹配。④決策目標必須靈活可調，目標是針對未來(lái)的，目標的實(shí)現有個(gè)過(guò)程，而且問(wèn)題的發(fā)展又具有不確定性，一成不變的情景幾乎是不存在的。
3、決策方案設計
方案設計就是針對公共問(wèn)題，依據決策目標，設計實(shí)現目標的各種可能性方案的過(guò)程。這一過(guò)程被形象地稱(chēng)為“大膽假設，小心求證”的過(guò)程，也就是首先大膽設想，提出各種方案設計輪廓，然后對方案輪廓進(jìn)行嚴格細致的具體化加工。
4、決策效果預測
決策是面向未來(lái)的，其實(shí)施過(guò)程是不可逆轉的，所產(chǎn)生的效果既可能符合人們的主觀(guān)愿望，也可能背離愿望。這就要求決策系統必須搞好預測，對未來(lái)的決策環(huán)境情景及對象的變化要有所把握。通過(guò)預測，幫助決策者認識和控制未來(lái)的不確定性，把對未來(lái)變化的無(wú)知減少到最低限度。
5、決策方案選擇
方案選擇就是對設計出來(lái)的各種備選方案進(jìn)行評價(jià)、比較、權衡利弊，從中選出比較滿(mǎn)意的方案。決策方案的選擇有個(gè)標準問(wèn)題，一般認為必須符合下列條件：決策方案要有利于決策目標的實(shí)現，體現出盡可能大的效益，實(shí)現決策目標所承擔的風(fēng)險盡可能小，方案要有可行性，方案實(shí)施后的副作用（即負面效果）盡可能少。選擇決策方案是決策者的主要職責，為使方案合乎條件，決策者必須組織專(zhuān)家、學(xué)者進(jìn)行可行性分析研究。
四、公共決策的運行優(yōu)化
（一）民主化
決策民主化是我國發(fā)展社會(huì )主義民主政治的重要內容，它是指在決策過(guò)程中要保障人民群眾充分行使參與決策的民主權利，廣泛聽(tīng)取各行各業(yè)專(zhuān)家、學(xué)者的意見(jiàn)、建議，使決策目標體現廣大人民群眾的根本利益和要求。決策民主化是決策目標民主化和決策過(guò)程民主化的統一。
1、把民主機制引入決策系統，營(yíng)造良好的決策氛圍
一個(gè)決策活動(dòng)，不是單純的抉擇行為，而是由信息情報活動(dòng)、決策方案設計活動(dòng)和抉擇活動(dòng)等多個(gè)相互關(guān)聯(lián)的環(huán)節所構成的完整過(guò)程。在信息情報活動(dòng)和設計活動(dòng)過(guò)程中，決策者當然發(fā)揮著(zhù)重要的協(xié)調和指導作用，但這兩個(gè)活動(dòng)環(huán)節具有鮮明的專(zhuān)業(yè)性，是一個(gè)由具有各種專(zhuān)門(mén)知識的專(zhuān)家運用他們的智慧，科學(xué)地發(fā)現問(wèn)題、分析問(wèn)題、提出方案的活動(dòng)過(guò)程，也是一個(gè)不斷地探索和追求真理的過(guò)程。這兩個(gè)環(huán)節的實(shí)質(zhì)性工作是決策者不能替代的。決策者在此的職責是營(yíng)造一個(gè)寬松的環(huán)境，形成平等、民主、協(xié)商的氣氛，鼓勵人人暢所欲言。因此，決策者一是要發(fā)揚民主作風(fēng)，正確處理好民主與集中的關(guān)系，二是要依靠集體決策。決策的復雜性、系統性特點(diǎn)使個(gè)別決策者無(wú)法周密、全面地考慮各個(gè)方面、各個(gè)層次的所有情況，其方案也不可能總是有效而可行的，更不可能是最佳的。個(gè)人決策成功的可能性在現代社會(huì )已大大縮小。必須依靠集體決策，堅持一切重大問(wèn)題經(jīng)過(guò)集體討論，民主協(xié)商，集體論證，集體做出決定，群策群力來(lái)增強決策的可行性、正確性。
2、重視發(fā)揮參謀咨詢(xún)人員在決策中的作用
政策研究專(zhuān)家、學(xué)者是政策方案設計的主要力量，是決策者智慧的延伸。加強專(zhuān)家學(xué)者在決策中的地位和作用，這既是在更高層次上民主化的體現，也是實(shí)現決策科學(xué)化的重要保證。我國縣以上各級黨政機關(guān)、立法機關(guān)及其有關(guān)部門(mén)基本上已建立了研究室或調研室或研究中心等各種類(lèi)型的政策研究和咨詢(xún)機構，但目前有相當多的政研機構面臨著(zhù)一個(gè)比較突出的問(wèn)題是參謀的職能不能很好地實(shí)現，對決策的咨詢(xún)作用發(fā)揮得不夠充分。
3、提高政治生活透明度，實(shí)現決策目標的民主化
政治生活透明就是政務(wù)公開(kāi)、政治民主。政治生活缺乏透明度，公共決策就失去社會(huì )公眾的監督，決策也就必然成為個(gè)別人、少數人的關(guān)門(mén)定案，使決策由社會(huì )群體行為蛻變?yōu)閭€(gè)人行為。公共決策作為一種對社會(huì )價(jià)值作權威分配的手段，在人民當家作主的現代社會(huì )，必須充分地反映和實(shí)現各階層人民的利益要求。在根本利益一致的基礎上，人民群眾中不同民族、階層、團體又有不同的具體利益。公共決策應處理好各種具體利益要求和利益關(guān)系。只有在政務(wù)公開(kāi)，政治民主的條件下，才能使決策者意識到權力與責任的對等，將決策納入科學(xué)的、社會(huì )的系統，避免自身價(jià)值偏好、利益傾向的影響，力求決策目標的民主化。
（二）科學(xué)化
科學(xué)化的決策是指在科學(xué)理論指導下，遵循決策原則和程序，應用現代科技手段，通過(guò)各種方案的選擇，達到方案最優(yōu)化。實(shí)現決策科學(xué)化的要求是建立完善的決策系統，提高決策參與人員素質(zhì)，按照科學(xué)的決策原則進(jìn)行決策。
1、建立健全公共決策系統
現代化的公共決策系統是由以決斷子系統為核心，以信息、參謀、監控子系統為支持而組成的有機整體。建立健全決策系統，一要合理設置各子系統。二要充實(shí)參謀咨詢(xún)機構和信息工作機構。
2、遵循科學(xué)的決策原則
決策原則是決策過(guò)程中一些固有的運行規律的概括和反映，是決策科學(xué)化的一個(gè)重要條件。它主要包括如下五項原則：一是信息原則。二是預測原則。三是程序原則。四是可行性原則。五是民主集中制原則。
3、提高決策參與者的素質(zhì)
決策人員素質(zhì)的高低決定了決策的水平，提高決策人員素質(zhì)是決策系統改進(jìn)的重要內容之一。首先，要加強決策者集體的班子建設.其次，要提高參謀咨詢(xún)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。再次，要提高信息人員素質(zhì)。
（三）法制化
決策法制化是指以國家的憲法和法律、法規為依據，本著(zhù)體現人民意志，反映決策過(guò)程規律的原則進(jìn)行決策，并使決策者的權力和行為受到法律的約束和人民群眾的有效監督。決策法制化是我國實(shí)現“依法治國”戰略方針的一個(gè)重要方面，也是實(shí)現決策科學(xué)化和民主化的重要保證。
1、理順公共決策主體關(guān)系，完善決策規則
決策規則，即關(guān)于制定規則的規則，也就是各個(gè)決策主體的決策權限和決策范圍。完善決策規則的目的是防止越權決策行為的出現和決策之間的矛盾與沖突。這里，我們主要討論如何理順屬于同級政權機關(guān)的中國共產(chǎn)黨組織、人民代表大會(huì )與政府這三個(gè)決策主體之間的關(guān)系。理順這三者決策權限、范圍的原則是：既要保證黨組織對決策工作的領(lǐng)導，又要保證人大的最高決策權，以及保證和發(fā)揮政府在決策中的獨立地位和作用。
2、決策程序法制化
決策程序法制化，就是將決策過(guò)程中最重要的步驟、程序以法律規范的形式確立下來(lái)。它的目的是防止少數決策者草率行事，濫用職權，或有意把一些方案不經(jīng)過(guò)審議而出臺的行為。我們認為，應加以規范的程序有：一是調查程序。二是方案設計程序。三是可行性論證程序。四是社會(huì )交流程序。五是政策合法化程序。
3、充分發(fā)揮決策監控子系統的作用
在我國當前法制建設尚不健全的情況下，決策監控作用十分重要。可以考慮從以下兩個(gè)方面強化監控作用：一是發(fā)揮內、外兩大監控體系的作用。二是依法保護監控子系統成員的權利，既保護他們言論、批評、監督政務(wù)的權利，也要保護他們不要因為監督政務(wù)而受到打擊、報復。
