當代中國政府與政治復習之公共行政三
3．行政環(huán)境與行政管理
行政環(huán)境是公共行政的前提、依據和施加影響的對象。正確處理好行政環(huán)境與公共行政之間的辯證關(guān)系，是公共行政所要解決的重大問(wèn)題。行政系統不是孤立地、封閉地存在于社會(huì )之中的，它是與外界相互聯(lián)系、相互作用的開(kāi)放系統，它不斷與外界交流物質(zhì)、能量和信息，從而維持系統的正常運行。因此，對行政環(huán)境的研究亦是系統論的內在要求。
行政環(huán)境是行政生態(tài)學(xué)理論的重要內容，是運用生態(tài)學(xué)的理論和方法來(lái)研究行政學(xué)，研究行政系統與其周?chē)h(huán)境之間的相互聯(lián)系、相互影響和相互作用。
生態(tài)學(xué)這個(gè)詞最初是通過(guò)美國哈佛大學(xué)教授約翰?高斯引進(jìn)公共行政領(lǐng)域的。高斯教授于1936年發(fā)表的《美國社會(huì )與公共行政》，提出了公共行政與行政環(huán)境之間的關(guān)系問(wèn)題。1947年他又發(fā)表了《政府生態(tài)學(xué)》，強調了外部生態(tài)因素對公共行政的重要性。按照高斯的觀(guān)點(diǎn)：公共行政生態(tài)學(xué)包括對人、地區或財產(chǎn)、人所處的自然和社會(huì )技術(shù)、思想等方面的研究。據此，行政生態(tài)學(xué)認為，要了解一個(gè)國家的公共行政，不應該僅僅局限于行政系統的本身，而應跳出行政系統，從社會(huì )這個(gè)大系統來(lái)考察行政，亦即考察一國的行政與該國社會(huì )環(huán)境之間的關(guān)系。美國著(zhù)名行政學(xué)家里格斯在高斯等人理論基礎之上，從一個(gè)更廣泛的范圍內分析了行政和經(jīng)濟的、社會(huì )的、技術(shù)的、政治的以及通訊等諸因素之間的關(guān)系。里格斯把行政現象和行政行為與行政的社會(huì )背景、文化背景、經(jīng)濟背景、政治背景等因素聯(lián)系起來(lái)考察，對世界各國的公共行政進(jìn)行了比較分析，并將其區分為三種模式：
（1）融合型 農業(yè)社會(huì )的行政模式。其特征主要表現：經(jīng)濟水平是農業(yè)生產(chǎn)力，政治與行政不分，權力來(lái)源于君主，實(shí)行世卿世祿的行政制度，行政官吏在政治和經(jīng)濟上自成特殊的階段，政府與民眾較少溝通，土地的分配和管理是政府的重要事務(wù)。
（2）棱柱型 農業(yè)社會(huì )向工業(yè)社會(huì )過(guò)渡時(shí)期的行政模式。其特征可概括為三個(gè)方面：異質(zhì)性、形式主義和重疊性。
（3）衍射型 工業(yè)社會(huì )的行政模式。其特征主要體現：社會(huì )經(jīng)濟行為依靠市場(chǎng)和價(jià)值規律為杠桿進(jìn)行調節，力圖用最少的投入取得最大的產(chǎn)出。主權在民，民眾的思想和行為對政府的行政決策有較大的影響，行政風(fēng)范體現平等主義。
因此，行政生態(tài)學(xué)的研究范圍主要包括兩個(gè)方面：其一，探討各國所特有的社會(huì )文化以及歷史等諸因素是如何影響并塑造該國的公共行政。其二，探究各國的公共行政又如何影響該國的社會(huì )變遷及發(fā)展。
行政環(huán)境是指行政系統賴(lài)以存在和發(fā)展的外部條件的總和。這些條件有物質(zhì)的、精神的；有有形的、無(wú)形的；有自然界的、社會(huì )界的。總之，凡是作用于行政系統、并為行政系統反作用所影響的條件和因素，都可以屬于行政環(huán)境的范圍。
公共行政與行政環(huán)境是辯證統一的關(guān)系。它們相互聯(lián)系、相互依存、相互影響、相互作用，構成行政生態(tài)系統。在這個(gè)系統中，行政環(huán)境決定和制約公共行政，公共行政反作用于行政環(huán)境，這主要體現在公共行政對行政環(huán)境的改善和塑造方面。
（1）行政環(huán)境決定和制約公共行政
首先，公共行政是由于環(huán)境的需要而產(chǎn)生的。歷史唯物主義告訴我們，經(jīng)濟基礎決定上層建筑，當階級出現，國家產(chǎn)生，才有了公共行政，沒(méi)有這種行政環(huán)境的需要，公共行政就沒(méi)有存在的可能。例如，在原始社會(huì )，管理只具有社會(huì )屬性，不具有政治屬性，不需要代表統治階級意志的公共行政。
其次，公共行政必須適應行政環(huán)境。構成行政環(huán)境的各種條件和要素在不同的國家和地區，其發(fā)展水平存在著(zhù)很大的差異性。公共行政本身沒(méi)有嚴格的好與壞的區分，惟有適應其現狀才是最理想的，這是行政生態(tài)平衡的基本要求之一。有什么樣的行政環(huán)境，就應該有什么樣的公共行政，公共行政如果不適應行政環(huán)境，也就是說(shuō)，政府沒(méi)有適應環(huán)境的能力，或與環(huán)境條件格格不入，就無(wú)法進(jìn)行有效的公共行政。比如一些落后國家不考慮本國國情，盲目移植一些西方發(fā)達國家的公共行政經(jīng)驗，其結果造成天下大亂，事與愿違。
毛澤東曾言：“認清中國社會(huì )的性質(zhì)，就是說(shuō)，認清中國的國情，乃是認清一切革命問(wèn)題的基本依據。”毛澤東正是從舊中國社會(huì )的性質(zhì)出發(fā)，科學(xué)地闡明了當時(shí)中國革命的對象、任務(wù)、動(dòng)力、性質(zhì)和前途的等一系列重大問(wèn)題，從而為我國新民主主義革命制定了一條正確的方針路線(xiàn)，引導革命取得了勝利，人們將其稱(chēng)為“井岡山式”的革命道路。
由于各國自然資源的結構不同，其經(jīng)濟發(fā)展方向、生產(chǎn)部門(mén)的結構與布局皆會(huì )有所不同，進(jìn)而影響到行政系統的部門(mén)結構與功能體系。例如，擁有相當富饒的草原，使新西蘭成為一個(gè)畜牧業(yè)非常發(fā)達的國家；廣闊的森林覆蓋面積，使木材采伐與加工在加拿大的經(jīng)濟結構中占有主要地位；豐富的石油資源，使沙特阿拉伯、科威特等中東國家將石油開(kāi)發(fā)與加工作為整個(gè)國民經(jīng)濟的支柱。上述不同國家，都根據自身的行政環(huán)境特點(diǎn)設置了相應的政府管理部門(mén)，執行著(zhù)相應的經(jīng)濟管理功能。從軍事角度而言，英國是一個(gè)島國，有著(zhù)優(yōu)良的港灣條件和海洋所形成的天然屏障，因此，政府一直把發(fā)展海軍力量作為自己的目標，制定了進(jìn)攻型的國防戰略，在政府國防部系統內，海軍部門(mén)始終居于主導地位。而瑞士位于歐洲內陸，地處相鄰德、法兩個(gè)強國的夾縫，地理環(huán)境缺乏天然屏障，不能同德、法任何一方結盟，否則會(huì )觸怒另一方。于是，政府一直以陸軍力量作為國防主體，制定了中立性的防御型國防戰略，在其軍事部門(mén)中，陸軍占絕對支配的地位。
再次，行政環(huán)境的發(fā)展變化必然導致公共行政的發(fā)展變化。隨著(zhù)歷史的演進(jìn)，社會(huì )的發(fā)展，行政環(huán)境經(jīng)歷著(zhù)不斷的變化發(fā)展，公共行政要適應行政環(huán)境的發(fā)展方向，公共行政是在對行政環(huán)境不斷變化的認識、把握和調整中達到平衡和適應的。這是不以人的主觀(guān)意志為轉移的客觀(guān)規律，公共行政必須要適應這種變化的需要，否則就必將產(chǎn)生消極的作用。所謂“世界形勢浩浩蕩蕩，順之者則昌，逆之者則亡”，講的就是這個(gè)道理。以我國為例，自改革開(kāi)放以來(lái)，高度集中的計劃經(jīng)濟體制向社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟過(guò)渡，特別是隨著(zhù)中國加入世界貿易組織以來(lái)，公共行政也隨之進(jìn)行了一系列變革，以適應行政環(huán)境的發(fā)展需求。在管理方式上，逐步以規則導向型取代權力導向型，以溫和服務(wù)型的權力作用方式取代強制命令型的權力作用方式；在管理行為方面，注重行政行為的公開(kāi)性與透明性。在此背景與環(huán)境下，我們需要重新界定政府的角色和責任，從傳統的權力導向型轉變?yōu)楝F代的規則導向型，從全能政府走向效能政府，從無(wú)限政府走向有限政府，從人治政府走向法治政府，從控制型政府走向服務(wù)型政府。
（2）公共行政對行政環(huán)境的反作用 公共行政在行政環(huán)境面前，并非完全被動(dòng)的，它對行政環(huán)境具有能動(dòng)的反作用。正確認識和合理發(fā)揮這種作用，是實(shí)施公共行政的主要目標，也是研究行政環(huán)境的重要原因。公共行政的作用發(fā)揮得好，就能達到改善行政環(huán)境的目的，使行政環(huán)境不斷地得到優(yōu)化，按照公共行政的目標去發(fā)展；反之，公共行政的作用發(fā)揮得差，就會(huì )使行政環(huán)境受到惡化，形成行政環(huán)境發(fā)展的羈絆。比如，有些國家由于政府官員的普遍腐敗、營(yíng)私舞弊導致整個(gè)社會(huì )風(fēng)氣的敗壞，阻礙了社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展，引起民眾對政府的強烈不滿(mǎn)。公共行政對行政環(huán)境影響的程度，取決于行政職能發(fā)揮的程度，隨著(zhù)公共行政職能領(lǐng)域的不斷擴大，公共行政對行政環(huán)境的能動(dòng)作用也越來(lái)越大，公共行政水平的優(yōu)劣，在很大程度上直接決定了一個(gè)社會(huì )的治亂興衰。
中國現階段社會(huì )行政環(huán)境對行政管理提出的要求體現為：
①要從中國實(shí)際出發(fā)，堅持對外開(kāi)放，吸收國外行政管理的先進(jìn)經(jīng)驗，實(shí)施有中國特色的行政管理。
②要堅定地把組織和領(lǐng)導經(jīng)濟建設作為政府的最主要職能。
③要根據各地區、各方面的不同情況和條件，實(shí)施行政管理。
④要充分認識到我國現代化建設的艱巨性和長(cháng)期性，從國情出發(fā)，量力而行，循序漸進(jìn)。
⑤以馬克思主義為指導，努力建設社會(huì )主義精神文明，兩個(gè)文明同時(shí)抓，兩者結合，相互促進(jìn)。
⑥堅持行政改革，在改革中提高效率，實(shí)現行政職能。
