政治
《當代中國的政府與政治》第一章 公共行政
http://wap.cqfhp.com/ 2013-01-24 來(lái)源：江蘇公務(wù)員考試網(wǎng)
《當代中國的政府與政治》
第一章 公共行政
1.公共行政與公共行政學(xué)
（1）“行政”是公共行政的基本概念 公共行政，通常稱(chēng)行政管理，亦稱(chēng)行政。行政中的“行”，是指執行、推行；“政”，意即政事、國事。行政，就是執掌政務(wù)、推行政令的意思，是指國家事務(wù)的管理活動(dòng)。公共行政是指國家權力機關(guān)的執行機關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會(huì )公共事務(wù)和機關(guān)內部事務(wù)的活動(dòng)。其特點(diǎn)體現為：公共行政是以提供公共服務(wù)為目的的社會(huì )管理活動(dòng)；公共行政是為國家政治統治服務(wù)的政治性活動(dòng)；依法辦事是現代公共行政的本質(zhì)特征；社會(huì )民主是有效公共行政的基礎保證；公平原則是現代公共行政的出發(fā)點(diǎn)。
（2）政治與行政 政治與行政是政府的兩種功能。政治與政策或國家意志的表達相關(guān)；行政則與這些政策的執行相關(guān)。政治是國家意志的表述，行政則是國家意志的執行。政治和行政分離的理論是對19世紀80年代美國政府體制改革經(jīng)驗的概括和總結。
從馬克思主義的觀(guān)點(diǎn)看來(lái)，政治與行政都是建立在一定經(jīng)濟基礎之上、為一定經(jīng)濟基礎服務(wù)的上層建筑。兩者密切聯(lián)系，又互相區別。
（3）管理與行政 管理是伴隨人類(lèi)社會(huì )產(chǎn)生而出現的一種活動(dòng)。國家產(chǎn)生以后，國家政務(wù)逐漸從混沌的社會(huì )事務(wù)中分離出來(lái)，并逐漸出現了以國家政務(wù)管理為主要職責的專(zhuān)門(mén)機構和集團。但在國家的政務(wù)管理以外，還有多種多樣的管理領(lǐng)域以及由此而形成不同的管理主體和管理行為。行政與管理并非兩個(gè)對立的概念，管理是更大范圍的系統，行政是整個(gè)管理系統中的一個(gè)子系統，是眾多管理門(mén)類(lèi)中最重要的門(mén)類(lèi)之一。
公共行政是面向社會(huì )、服務(wù)大眾的公共管理活動(dòng)。這種管理活動(dòng)首先和主要地是由權威性的公共組織--政府來(lái)承擔和完成的。從這一意義上說(shuō)，公共行政就是政府管理，公共行政學(xué)是研究政府的管理活動(dòng)及其規律的科學(xué)。公共行政同非行政性的管理活動(dòng)有一個(gè)顯著(zhù)區別，即公共行政是一種以國家強制力為后盾的管理，是國家行政機關(guān)憑借國家法定權力、依法管理國家事務(wù)的管理活動(dòng)。
（4）立法、司法和行政 西方國家把國家權力體系分為立法權、司法權和行政權，并分別由議會(huì )、法院和政府“獨立”行使。行政是與立法和司法相互制約的一種權力體系。西方國家實(shí)行“三權分立”制，我國實(shí)行人民代表大會(huì )制，這都是依據各自國家的國情而采取的國家權力的組織形式。在承認國家權力統一性的前提下，立法、司法、行政是國家權力的三大系統。行政是有別于立法和司法的一種國家權力，行政活動(dòng)也有別于立法活動(dòng)和司法活動(dòng)。
（5）公共行政學(xué) 公共關(guān)行政學(xué)，一般稱(chēng)行政管理學(xué)，又稱(chēng)行政學(xué)。公共行政學(xué)是研究國家權力機關(guān)的執行機關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會(huì )公共事務(wù)和機關(guān)內部事務(wù)的客觀(guān)規律的科學(xué)。它包括如下的要點(diǎn)：
公共行政主體是國家權力機關(guān)的執行機構，即行政機關(guān)。在我國，公共行政主體是國務(wù)院和地方各級人民政府。理解國家行政機關(guān)與非國家行政機關(guān)的區分，其中有行政機關(guān)與權力機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的區別；行政機關(guān)與審判、檢察機關(guān)的區別；公安、監察、司法行政機關(guān)與審判、檢察機關(guān)的區別。
公共行政的客體是國家事務(wù)、社會(huì )公共事務(wù)和行政機關(guān)的內部事務(wù)。
公共行政活動(dòng)的根本原則是依法管理。
國家事務(wù)、社會(huì )公共事務(wù)和機關(guān)內部事務(wù)紛繁復雜、變化多端，往往令人難以捉摸。行政活動(dòng)是具有規律性的，公共行政學(xué)的主要任務(wù)和根本目的就在于探討和發(fā)現這些規律性，形成科學(xué)理論，使行政活動(dòng)建立在科學(xué)基礎之上，從而提高行政效率。
公共行政學(xué)是綜合性的學(xué)科。它同許多學(xué)科，尤其是同政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、社會(huì )學(xué)、歷史學(xué)等學(xué)科既互相區別，又密切聯(lián)系。
公共行政學(xué)是由公共行政的基本范疇和原理所構成的邏輯體系。這些基本的范疇和原理隨公共行政實(shí)踐的發(fā)展而不斷地補充和豐富；其內在聯(lián)系也隨公共行政實(shí)踐的深入而不斷為人們所揭示。因此，公共行政學(xué)的研究?jì)热菔亲兓l(fā)展的，并不斷深化和擴展，其理論體系也隨之不斷變化和日趨完善。基于對公共行政學(xué)研究對象的理解，公共行政學(xué)研究的主要內容包括：公共行政學(xué)是一門(mén)科學(xué)；公共行政是一定經(jīng)濟基礎之上的上層建筑；公共行政是由主體發(fā)動(dòng)而作用于客體的有序管理；公共行政是一個(gè)管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的活動(dòng)過(guò)程；公共行政要有效地為經(jīng)濟基礎和國家政權服務(wù)，其本身必須充滿(mǎn)活力和效率；行政改革已經(jīng)成為世界性潮流，各種改革模式相繼出現；現代高科技在公共行政過(guò)程中的廣泛運用，使現代公共行政在低成本和高效率等方面發(fā)生了重大變革，推行電子政務(wù)已成為現代公共行政學(xué)著(zhù)力研究的重要內容。
公共行政學(xué)的研究方法服從于學(xué)科性質(zhì)和研究目的，并隨學(xué)科內容和研究目的的變化而變化。公共行政學(xué)是具有鮮明的階級性和社會(huì )性、理論性和應用性、獨立性和綜合性的學(xué)科。
公共行政學(xué)是研究公共行政規律的科學(xué)，是一門(mén)在國家和社會(huì )公共事務(wù)管理中起著(zhù)重要作用的理論性和應用性相統一的綜合性學(xué)科。它在當今世界各國備受重視，并得到迅速的發(fā)展。自產(chǎn)生以來(lái)，西方學(xué)者采取了多種的、在不同歷史階段又各有特點(diǎn)的研究方法，例如，從演繹研究到歸納研究、從靜態(tài)研究到動(dòng)態(tài)研究、從單科研究到跨學(xué)科研究，如此等等。
2.公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展
公共行政學(xué)誕生于美國。美國的學(xué)者和改革家對此作出了重要貢獻。19世紀末和20世紀初，美國經(jīng)濟發(fā)展到更高階段，上層建筑也隨之發(fā)生了重大變化。就政府行政活動(dòng)的變化而言，主要有：
政府職能由政治統治擴大到對經(jīng)濟和社會(huì )事務(wù)的管理，由消極放任“守夜人”變成積極干預社會(huì )生活的“行政國家”。
行政職能加強和行政活動(dòng)范圍擴大，使行政機構迅速增加，行政人員隊伍日益壯大；而“功績(jì)制”的實(shí)施和“政治中立”原則的確立，更促使行政成為“非政治化”的管理領(lǐng)域。
行政機構臃腫所造成的龐大的財政開(kāi)支和效率極低的官僚作風(fēng)，妨礙了經(jīng)濟的發(fā)展。
上述客觀(guān)條件，推動(dòng)了公共行政學(xué)產(chǎn)生于當時(shí)的美國。因此，從這一意義上說(shuō)，公共行政學(xué)是資本主義社會(huì )經(jīng)濟和政治發(fā)展到更高階段的產(chǎn)物，威爾遜等人則是順應這一時(shí)代需要并進(jìn)行了理論創(chuàng )造的著(zhù)名代表。1887年，威爾遜發(fā)表的《行政研究》，1900年，古德諾出版《政治與行政》以及1926年懷特（Leonard D?White，1891～1958）出版的《行政學(xué)導論》，對公共行政學(xué)的主要內容作了論述，使公共行政學(xué)成為一門(mén)獨立的重要學(xué)科。公共行政學(xué)的發(fā)展階段具體可分為以下四個(gè)階段。
科學(xué)管理時(shí)期。科學(xué)管理時(shí)期是公共行政學(xué)的形成階段。這個(gè)階段的公共行政學(xué)深受“管理之父”泰羅倡導的科學(xué)管理理論的影響，積極將這一理論的許多原理、原則吸收、移植到政府行政研究中去。“法國科學(xué)管理之父”法約爾提出的行政管理的14項“普遍原則”，美國行政學(xué)家古立克首倡的行政管理“七職能說(shuō)”，“組織理論之父”馬克斯？韋伯的官僚集權組織理論，是這一時(shí)期具有代表性的理論研究成果，至今仍有著(zhù)廣泛的影響。
行為科學(xué)時(shí)期。行為科學(xué)時(shí)期著(zhù)眼于行政現象中人的行為的動(dòng)機、過(guò)程和效果，重視人的各種需要和非正式組織的作用，重視激勵的功能和民主的領(lǐng)導方式，而不拘泥于制度、法規、原則、組織等方面的靜態(tài)研究。麥格雷戈的X理論和Y理論、巴納德的社會(huì )系統組織理論和西蒙的決策理論體系是這一時(shí)期具有影響的理論研究成果。
現代化管理時(shí)期。現代化管理時(shí)期是各種現代科學(xué)的最新成果被廣泛運用于公共行政學(xué)的研究領(lǐng)域，使公共行政學(xué)日益成為多種學(xué)科相互交叉相互滲透的綜合性學(xué)科。例如里格斯的行政生態(tài)理論。
新公共管理時(shí)期。新公共管理時(shí)期是20世紀80年代中期以來(lái)，西方發(fā)達國家出現的“管理主義”模式，對傳統公共行政理論和實(shí)踐提出了尖銳的批評和挑戰，認為在20世紀大多數時(shí)期占支配地位的公共行政的傳統模式正在開(kāi)始轉換為新公共管理的模式，傳統的官僚制正在被以市場(chǎng)為基礎的模式所取代。這一時(shí)期的主要理論有布坎南的公共選擇與政府理論、奧斯本的企業(yè)家政府理論。
公共行政學(xué)在中國的產(chǎn)生和發(fā)展：1935年張金鑒教授撰寫(xiě)的《行政學(xué)之理論與實(shí)踐》，是我國第一部系統的行政管理學(xué)專(zhuān)著(zhù)。黨的十一屆三中全會(huì )開(kāi)始了社會(huì )主義建設的新時(shí)期。隨著(zhù)經(jīng)濟建設的發(fā)展和改革開(kāi)放的深入，公共行政的重要性和行政改革的迫切性日益鮮明地擺在人們的面前，也因此而推動(dòng)人們對公共行政學(xué)的重新認識。我國公共行政學(xué)在恢復重建的同時(shí)獲得迅速和健康的發(fā)展。
3.行政環(huán)境與行政管理
行政環(huán)境是公共行政的前提、依據和施加影響的對象。正確處理好行政環(huán)境與公共行政之間的辯證關(guān)系，是公共行政所要解決的重大問(wèn)題。行政系統不是孤立地、封閉地存在于社會(huì )之中的，它是與外界相互聯(lián)系、相互作用的開(kāi)放系統，它不斷與外界交流物質(zhì)、能量和信息，從而維持系統的正常運行。因此，對行政環(huán)境的研究亦是系統論的內在要求。
行政環(huán)境是行政生態(tài)學(xué)理論的重要內容，是運用生態(tài)學(xué)的理論和方法來(lái)研究行政學(xué)，研究行政系統與其周?chē)h(huán)境之間的相互聯(lián)系、相互影響和相互作用。
生態(tài)學(xué)這個(gè)詞最初是通過(guò)美國哈佛大學(xué)教授約翰？高斯引進(jìn)公共行政領(lǐng)域的。高斯教授于1936年發(fā)表的《美國社會(huì )與公共行政》，提出了公共行政與行政環(huán)境之間的關(guān)系問(wèn)題。1947年他又發(fā)表了《政府生態(tài)學(xué)》，強調了外部生態(tài)因素對公共行政的重要性。按照高斯的觀(guān)點(diǎn)：公共行政生態(tài)學(xué)包括對人、地區或財產(chǎn)、人所處的自然和社會(huì )技術(shù)、思想等方面的研究。據此，行政生態(tài)學(xué)認為，要了解一個(gè)國家的公共行政，不應該僅僅局限于行政系統的本身，而應跳出行政系統，從社會(huì )這個(gè)大系統來(lái)考察行政，亦即考察一國的行政與該國社會(huì )環(huán)境之間的關(guān)系。美國著(zhù)名行政學(xué)家里格斯在高斯等人理論基礎之上，從一個(gè)更廣泛的范圍內分析了行政和經(jīng)濟的、社會(huì )的、技術(shù)的、政治的以及通訊等諸因素之間的關(guān)系。里格斯把行政現象和行政行為與行政的社會(huì )背景、文化背景、經(jīng)濟背景、政治背景等因素聯(lián)系起來(lái)考察，對世界各國的公共行政進(jìn)行了比較分析，并將其區分為三種模式：
（1）融合型 農業(yè)社會(huì )的行政模式。其特征主要表現：經(jīng)濟水平是農業(yè)生產(chǎn)力，政治與行政不分，權力來(lái)源于君主，實(shí)行世卿世祿的行政制度，行政官吏在政治和經(jīng)濟上自成特殊的階段，政府與民眾較少溝通，土地的分配和管理是政府的重要事務(wù)。
（2）棱柱型 農業(yè)社會(huì )向工業(yè)社會(huì )過(guò)渡時(shí)期的行政模式。其特征可概括為三個(gè)方面：異質(zhì)性、形式主義和重疊性。
（3）衍射型 工業(yè)社會(huì )的行政模式。其特征主要體現：社會(huì )經(jīng)濟行為依靠市場(chǎng)和價(jià)值規律為杠桿進(jìn)行調節，力圖用最少的投入取得最大的產(chǎn)出。主權在民，民眾的思想和行為對政府的行政決策有較大的影響，行政風(fēng)范體現平等主義。
因此，行政生態(tài)學(xué)的研究范圍主要包括兩個(gè)方面：其一，探討各國所特有的社會(huì )文化以及歷史等諸因素是如何影響并塑造該國的公共行政。其二，探究各國的公共行政又如何影響該國的社會(huì )變遷及發(fā)展。
行政環(huán)境是指行政系統賴(lài)以存在和發(fā)展的外部條件的總和。這些條件有物質(zhì)的、精神的；有有形的、無(wú)形的；有自然界的、社會(huì )界的。總之，凡是作用于行政系統、并為行政系統反作用所影響的條件和因素，都可以屬于行政環(huán)境的范圍。
公共行政與行政環(huán)境是辯證統一的關(guān)系。它們相互聯(lián)系、相互依存、相互影響、相互作用，構成行政生態(tài)系統。在這個(gè)系統中，行政環(huán)境決定和制約公共行政，公共行政反作用于行政環(huán)境，這主要體現在公共行政對行政環(huán)境的改善和塑造方面。
（1）行政環(huán)境決定和制約公共行政
首先，公共行政是由于環(huán)境的需要而產(chǎn)生的。歷史唯物主義告訴我們，經(jīng)濟基礎決定上層建筑，當階級出現，國家產(chǎn)生，才有了公共行政，沒(méi)有這種行政環(huán)境的需要，公共行政就沒(méi)有存在的可能。例如，在原始社會(huì )，管理只具有社會(huì )屬性，不具有政治屬性，不需要代表統治階級意志的公共行政。
其次，公共行政必須適應行政環(huán)境。構成行政環(huán)境的各種條件和要素在不同的國家和地區，其發(fā)展水平存在著(zhù)很大的差異性。公共行政本身沒(méi)有嚴格的好與壞的區分，惟有適應其現狀才是最理想的，這是行政生態(tài)平衡的基本要求之一。有什么樣的行政環(huán)境，就應該有什么樣的公共行政，公共行政如果不適應行政環(huán)境，也就是說(shuō)，政府沒(méi)有適應環(huán)境的能力，或與環(huán)境條件格格不入，就無(wú)法進(jìn)行有效的公共行政。比如一些落后國家不考慮本國國情，盲目移植一些西方發(fā)達國家的公共行政經(jīng)驗，其結果造成天下大亂，事與愿違。
毛澤東曾言：“認清中國社會(huì )的性質(zhì)，就是說(shuō)，認清中國的國情，乃是認清一切革命問(wèn)題的基本依據。”毛澤東正是從舊中國社會(huì )的性質(zhì)出發(fā)，科學(xué)地闡明了當時(shí)中國革命的對象、任務(wù)、動(dòng)力、性質(zhì)和前途的等一系列重大問(wèn)題，從而為我國新民主主義革命制定了一條正確的方針路線(xiàn)，引導革命取得了勝利，人們將其稱(chēng)為“井岡山式”的革命道路。
由于各國自然資源的結構不同，其經(jīng)濟發(fā)展方向、生產(chǎn)部門(mén)的結構與布局皆會(huì )有所不同，進(jìn)而影響到行政系統的部門(mén)結構與功能體系。例如，擁有相當富饒的草原，使新西蘭成為一個(gè)畜牧業(yè)非常發(fā)達的國家；廣闊的森林覆蓋面積，使木材采伐與加工在加拿大的經(jīng)濟結構中占有主要地位；豐富的石油資源，使沙特阿拉伯、科威特等中東國家將石油開(kāi)發(fā)與加工作為整個(gè)國民經(jīng)濟的支柱。上述不同國家，都根據自身的行政環(huán)境特點(diǎn)設置了相應的政府管理部門(mén)，執行著(zhù)相應的經(jīng)濟管理功能。從軍事角度而言，英國是一個(gè)島國，有著(zhù)優(yōu)良的港灣條件和海洋所形成的天然屏障，因此，政府一直把發(fā)展海軍力量作為自己的目標，制定了進(jìn)攻型的國防戰略，在政府國防部系統內，海軍部門(mén)始終居于主導地位。而瑞士位于歐洲內陸，地處相鄰德、法兩個(gè)強國的夾縫，地理環(huán)境缺乏天然屏障，不能同德、法任何一方結盟，否則會(huì )觸怒另一方。于是，政府一直以陸軍力量作為國防主體，制定了中立性的防御型國防戰略，在其軍事部門(mén)中，陸軍占絕對支配的地位。
再次，行政環(huán)境的發(fā)展變化必然導致公共行政的發(fā)展變化。隨著(zhù)歷史的演進(jìn)，社會(huì )的發(fā)展，行政環(huán)境經(jīng)歷著(zhù)不斷的變化發(fā)展，公共行政要適應行政環(huán)境的發(fā)展方向，公共行政是在對行政環(huán)境不斷變化的認識、把握和調整中達到平衡和適應的。這是不以人的主觀(guān)意志為轉移的客觀(guān)規律，公共行政必須要適應這種變化的需要，否則就必將產(chǎn)生消極的作用。所謂“世界形勢浩浩蕩蕩，順之者則昌，逆之者則亡”，講的就是這個(gè)道理。以我國為例，自改革開(kāi)放以來(lái)，高度集中的計劃經(jīng)濟體制向社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟過(guò)渡，特別是隨著(zhù)中國加入世界貿易組織以來(lái)，公共行政也隨之進(jìn)行了一系列變革，以適應行政環(huán)境的發(fā)展需求。在管理方式上，逐步以規則導向型取代權力導向型，以溫和服務(wù)型的權力作用方式取代強制命令型的權力作用方式；在管理行為方面，注重行政行為的公開(kāi)性與透明性。在此背景與環(huán)境下，我們需要重新界定政府的角色和責任，從傳統的權力導向型轉變?yōu)楝F代的規則導向型，從全能政府走向效能政府，從無(wú)限政府走向有限政府，從人治政府走向法治政府，從控制型政府走向服務(wù)型政府。
（2）公共行政對行政環(huán)境的反作用 公共行政在行政環(huán)境面前，并非完全被動(dòng)的，它對行政環(huán)境具有能動(dòng)的反作用。正確認識和合理發(fā)揮這種作用，是實(shí)施公共行政的主要目標，也是研究行政環(huán)境的重要原因。公共行政的作用發(fā)揮得好，就能達到改善行政環(huán)境的目的，使行政環(huán)境不斷地得到優(yōu)化，按照公共行政的目標去發(fā)展；反之，公共行政的作用發(fā)揮得差，就會(huì )使行政環(huán)境受到惡化，形成行政環(huán)境發(fā)展的羈絆。比如，有些國家由于政府官員的普遍腐敗、營(yíng)私舞弊導致整個(gè)社會(huì )風(fēng)氣的敗壞，阻礙了社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展，引起民眾對政府的強烈不滿(mǎn)。公共行政對行政環(huán)境影響的程度，取決于行政職能發(fā)揮的程度，隨著(zhù)公共行政職能領(lǐng)域的不斷擴大，公共行政對行政環(huán)境的能動(dòng)作用也越來(lái)越大，公共行政水平的優(yōu)劣，在很大程度上直接決定了一個(gè)社會(huì )的治亂興衰。
中國現階段社會(huì )行政環(huán)境對行政管理提出的要求體現為：
①要從中國實(shí)際出發(fā)，堅持對外開(kāi)放，吸收國外行政管理的先進(jìn)經(jīng)驗，實(shí)施有中國特色的行政管理。
②要堅定地把組織和領(lǐng)導經(jīng)濟建設作為政府的最主要職能。
③要根據各地區、各方面的不同情況和條件，實(shí)施行政管理。
④要充分認識到我國現代化建設的艱巨性和長(cháng)期性，從國情出發(fā)，量力而行，循序漸進(jìn)。
⑤以馬克思主義為指導，努力建設社會(huì )主義精神文明，兩個(gè)文明同時(shí)抓，兩者結合，相互促進(jìn)。
⑥堅持行政改革，在改革中提高效率，實(shí)現行政職能。
4.行政職能
行政職能體現了政府管理活動(dòng)的實(shí)質(zhì)和方向，是政府活動(dòng)內容的總概括，是建立行政組織的基本依據。在不同的國家，行政職能是不同的。即使在同一個(gè)國家，不同歷史時(shí)期的行政職能也不同，行政職能會(huì )隨著(zhù)國家政治、經(jīng)濟、社會(huì )的發(fā)展變化而變化。緊緊抓住轉變行政職能這個(gè)關(guān)鍵，加強監管和宏觀(guān)調控職能，大力減少審批事項，增強服務(wù)功能，對于我國完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制，起著(zhù)關(guān)鍵性作用。
（1）概念與分類(lèi) 行政職能亦稱(chēng)政府職能，是政府依法對國家政治、經(jīng)濟和社會(huì )事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)所承擔的職責和任務(wù)。行政職能反映了政府管理活動(dòng)的內容和基本方向，決定了政府的規模和管理方式。行政職能有三個(gè)主要特征，即共同性、差異性和動(dòng)態(tài)性。共同性和差異性體現了行政職能共同的管理功能和不同的階級屬性；動(dòng)態(tài)性說(shuō)明行政不是一成不變的，它隨著(zhù)國家社會(huì )生活的變化而變化，社會(huì )變遷是行政職能發(fā)展和轉變的根本原因。
行政職能的主要內容分為基本職能和運行職能。基本職能包括政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能和社會(huì )職能，它是按照政府管理所涉及的領(lǐng)域劃分的。這些職能集中體現了政府在國家社會(huì )生活中的整體作用以及行政管理的基本內容和范圍，集中反映了行政管理這一上層建筑同經(jīng)濟基礎及其他上層建筑之間的辯證關(guān)系。
政治職能：軍事保衛、外交、治安、民主政治建設職能。
經(jīng)濟職能：宏觀(guān)調控、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、市場(chǎng)監管職能。
文化職能：發(fā)展科技、教育、文化、體育事業(yè)的職能。
社會(huì )職能：社會(huì )保障、社會(huì )化服務(wù)體系、生態(tài)環(huán)境和資源的維護、人口問(wèn)題。
行政管理的運行職能是按照管理過(guò)程來(lái)劃分的行政職能：決策職能、計劃職能、組織職能、協(xié)調職能和控制職能。
（2）西方國家行政職能的演變 前資本主義時(shí)期是指奴隸制和封建制社會(huì )時(shí)期。奴隸制時(shí)期國家行政職能的重點(diǎn)在于政治統治，通過(guò)強化政治職能，采取殘暴的統治方式來(lái)維護奴隸主階級政權的生存和發(fā)展，經(jīng)濟職能十分微弱，社會(huì )管理職能也很少。
前資本主義時(shí)期的行政職能體現出兩方面的特點(diǎn)，一方面是政治統治職能的極端強化；另一方面是社會(huì )管理職能的相對微弱，這是由奴隸社會(huì )和封建社會(huì )條件下的自然經(jīng)濟及其經(jīng)濟基礎所決定的。
自由資本主義時(shí)期是資本主義發(fā)展的上升階段。這一時(shí)期，英國古典政治經(jīng)濟學(xué)家亞當？斯密等以理性經(jīng)濟人假定為基礎，極力推崇市場(chǎng)機制這只“看不見(jiàn)的手”，反對政府干預經(jīng)濟生活，認為最好的政府，就是最廉價(jià)的政府。因此，自由資本主義時(shí)期政府采取自由主義的管理方法，以保障資產(chǎn)階級的自由、平等、民主權利為目的，通過(guò)政治統治職能對新生的資產(chǎn)階級政權的鞏固和發(fā)展起著(zhù)“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信條，主要依靠市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”來(lái)調節和引導社會(huì )經(jīng)濟及其他各項事業(yè)的發(fā)展。
進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期以后，資本主義所固有的矛盾日益尖銳，自由主義的統治方法已不適應這個(gè)時(shí)期的統治要求，形成了干預主義的政府職能論。這一時(shí)期資本主義國家充分地運用和強化了政府的政治統治職能，行政權力擴大，專(zhuān)政鎮壓職能大大加強，民主職能有所削弱。在經(jīng)濟領(lǐng)域，強調政府對社會(huì )經(jīng)濟的調節和干預，壟斷代替了自由競爭，壟斷資本和國家政權緊密結合，政府的經(jīng)濟職能和社會(huì )職能都擴大和加強了，如政府通過(guò)行政手段和法律手段來(lái)保證市場(chǎng)秩序，通過(guò)預算和高額稅收、發(fā)行公債等辦法承擔某些社會(huì )公共事務(wù)，在收入及分配領(lǐng)域采取一系列福利措施等。
當代西方學(xué)者既不贊成政府只承擔“守夜人”職責的自由主義，也不同意政府全面干預經(jīng)濟的干預主義，而主張有選擇地干預“市場(chǎng)失敗”。當代西方國家的行政職能呈現出如下發(fā)展趨勢：行政職能逐漸擴大。政治職能中的暴力職能相對減弱，而保持社會(huì )穩定的調節職能趨于加強。這種調節職能表現為，政府通過(guò)與各種利益集團、各種社會(huì )力量之間的妥協(xié)來(lái)達到平衡；通過(guò)吸收工人和人民群眾參與管理等，以緩和勞資矛盾、改善勞資關(guān)系；通過(guò)對上層建筑和生產(chǎn)關(guān)系的調整與改革來(lái)適應經(jīng)濟基礎及生產(chǎn)力的發(fā)展需求，保持現實(shí)和未來(lái)發(fā)展平衡等。政府的宏觀(guān)調控、綜合協(xié)調職能的強化與行政職能的社會(huì )化同步進(jìn)行。為確保公共行政活動(dòng)的順利進(jìn)行和經(jīng)濟活動(dòng)的相對穩定發(fā)展，當代資本主義國家在行政改革中都加強政府宏觀(guān)協(xié)調，將一部分職能交還給社會(huì )，由社會(huì )組織替代政府進(jìn)行直接管理，實(shí)現社會(huì )職能社會(huì )化，這是當代政府職能發(fā)展的新特點(diǎn)、新趨向。
西方國家行政職能演變的軌跡為：弱勢政府→ 強勢政府 → 有限政府。
（3）轉軌時(shí)期我國行政職能的轉變 行政職能的轉變是經(jīng)濟體制改革和社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的必然要求；行政職能的轉變是實(shí)現行政職能體系合理配置的根本途徑；行政職能的轉變是機構改革的重要前提和基礎。
我國行政職能的轉變，重點(diǎn)是轉變行政的經(jīng)濟職能，確立與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟相適應的行政的經(jīng)濟職能體系。職能方式的轉變：由運用行政手段為主轉變?yōu)檫\用經(jīng)濟手段為主，經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段相結合；由微觀(guān)管理、直接管理為主轉向宏觀(guān)管理、間接管理為主；由重視計劃、排斥市場(chǎng)轉向把計劃與市場(chǎng)有機地結合起來(lái)。
職能關(guān)系是指不同的管理職能該由誰(shuí)來(lái)行使以及管理主體之間職責權限的劃分。因此，分清職能、理順關(guān)系、明確不同管理主體之間的職責權限，這是實(shí)現行政職能轉變的關(guān)鍵環(huán)節。在我國，政府職能關(guān)系主要表現為：中央與地方、上級與下級政府之間的職能關(guān)系；政企關(guān)系；政府與市場(chǎng)的關(guān)系；政府內部各職能部門(mén)之間的關(guān)系。這其中政企是否分開(kāi)是區分傳統計劃經(jīng)濟體制與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的主要標志，也是轉變行政職能的根本途徑。理順政府與社會(huì )的關(guān)系主要體現：在管理范圍上，改變原來(lái)由政府包辦一切社會(huì )事務(wù)的做法，向社會(huì )提供“公共物品”；在管理模式上，從“大政府、小社會(huì )”轉變?yōu)椤靶≌⒋笊鐣?huì )”；在管理方法上，從傳統的以行政方法為主轉變?yōu)殚g接的以法律方法為主。政府要培養社會(huì )的自治能力，大力培育社會(huì )中介組織、為社會(huì )中介組織的發(fā)展提供生存空間，減少政府及其有關(guān)部門(mén)辦理中介事務(wù)；加快社會(huì )保障制度的改革，建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應的社會(huì )保障體系，從而確立起政府與社會(huì )的良性互動(dòng)關(guān)系。（璧塵提醒：結合國務(wù)院機構改革“大部制”的相關(guān)內容）
（4）我國行政審批制度的改革 我國行政審批制度改革的必要性體現為：以行政審批作為管理經(jīng)濟的主要手段，實(shí)質(zhì)上是計劃經(jīng)濟，是阻礙社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的；各級政府和各部門(mén)對經(jīng)濟活動(dòng)行政審批過(guò)多，環(huán)節繁雜，效率低下，透明度不高，已成為投資者反映強烈的問(wèn)題；我國加入世貿組織后，政府部門(mén)減少行政審批的要求更為迫切。因此，積極推進(jìn)行政審批制度改革，對于深化行政管理體制改革，促進(jìn)政府職能轉變，完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制，加強改進(jìn)機關(guān)作風(fēng)建設，從源頭上預防和治理腐敗，都具有重要意義。
行政審批制度改革所應遵循的原則體現為：合法原則、合理原則、效能原則、責任原則、監督原則。
5.行政組織
（1）涵義 行政組織是靜態(tài)組織結構和動(dòng)態(tài)組織活動(dòng)過(guò)程的統一。就動(dòng)態(tài)講，行政組織指為完成公共行政任務(wù)而進(jìn)行的組織活動(dòng)和運行過(guò)程。就靜態(tài)講，有廣義、狹義之分。廣義的行政組織，除政府行政組織外，還包括立法、司法、企業(yè)、事業(yè)等部門(mén)及社會(huì )團體中具有行政性職能的機構。狹義的行政組織，則專(zhuān)指為推行政務(wù)，依據憲法和法律組建的國家行政機關(guān)體系，是國家機構的重要組成部分。一般意義上，人們所指的行政組織是指靜態(tài)的、狹義的行政組織，即政府行政組織。
（2）我國國家機構的組成 我國國家機構按其性質(zhì)和職能分為5部分：國家權力機關(guān)，國家行政機關(guān)，國家軍事機關(guān)，國家審判機關(guān)和國家檢察機關(guān)。
我國國家權力機關(guān)是全國人民代表大會(huì )和地方各級人民代表大會(huì )。全國人民代表大會(huì )是最高國家權力機關(guān)，它的常設機關(guān)是全國人大常委會(huì )。全國人大及其常委會(huì )行使國家立法權。我國國家主席是國家機構的一個(gè)重要組成部分。國家主席是整個(gè)國家的代表，是國家元首，其地位和職權是其他國家機關(guān)所不能代替的。國家主席由全國人民代表大會(huì )選舉產(chǎn)生，任期與全國人民代表大會(huì )任期相同，連續任職不得超過(guò)兩屆。國家主席的職權是根據全國人民代表大會(huì )及其常委會(huì )的決定來(lái)行使的。我國國家行政機關(guān)是中央人民政府即國務(wù)院和地方各級人民政府。因此，國務(wù)院以及它領(lǐng)導下的地方各級人民政府，構成我國的國家行政機關(guān)體系；全國人民代表大會(huì )和地方各級人民代表大會(huì )，構成我國的國家權力機關(guān)體系。這兩大國家機關(guān)體系之間，存在著(zhù)監督與被監督以及分工合作的密切聯(lián)系。
我國軍事機關(guān)是中央軍事委員會(huì )，它是全國武裝力量的領(lǐng)導機關(guān)。中央軍事委員會(huì )由主席、副主席若干人、委員若干人組成，實(shí)行主席負責制。中央軍事委員會(huì )主席由全國人民代表大會(huì )選舉產(chǎn)生，副主席、委員的人選由中央軍事委員會(huì )主席提名，經(jīng)全國人民代表大會(huì )投票決定。中央軍事委員會(huì )每屆任期與全國人民代表大會(huì )每屆任期相同。中央軍事委員會(huì )主席對全國人民代表大會(huì )和它的常務(wù)委員會(huì )負責。我國國家審判機關(guān)是人民法院，人民檢察院是國家法律監督機關(guān)。
在我國國家機構體系中，國家權力機關(guān)居于首要地位。我國的國家權力機關(guān)，即全國人民代表大會(huì )和地方各級人民代表大會(huì )，是人民行使國家權力的機關(guān)，它們都由人民和人民代表選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監督，體現了人民當家作主的社會(huì )主義國家的本質(zhì)。包括國家行政機關(guān)在內的其他國家機關(guān)，都由國家權力機關(guān)產(chǎn)生和賦予職權，并在國家權力機關(guān)的監督下進(jìn)行活動(dòng)，對它負責。
我國人民代表大會(huì )制的具體優(yōu)越性體現為：（曾在省考主觀(guān)題中出現過(guò)大題）
①有利于保證中央和地方國家權力的統一，維護國家統一和民族團結。我國中央和地方國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。在人民代表大會(huì )制度下，最高權力機關(guān)有權修改憲法，制定法律，決定國家的一切重大問(wèn)題，其他國家機關(guān)都必須遵守和執行，國務(wù)院是最高行政機關(guān)，一切地方行政機關(guān)都要服從它的領(lǐng)導，從而集中全國立法權、行政權于中央；同時(shí)地方各級權力機關(guān)保證憲法、法律、行政法規在本行政區域內遵守與執行，有權決定本行政區域內一切重大問(wèn)題；省級權力機關(guān)、省及自治區人民政府所在地的市和國務(wù)院批準的較大的市的權力機關(guān)，有權制定地方性法規；民族自治機關(guān)依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的權限行使自治權；特別行政區根據憲法、特別行政區基本法以及其他有關(guān)本區域法律，行使最高自治權等。這些重要規定，保證了中央的集中統一領(lǐng)導，又有利于進(jìn)一步發(fā)揮地方政權機關(guān)的積極性和主動(dòng)性。
②有利于保障人民當家作主。我國人民代表大會(huì )是由人民民主選舉的代表組成，對人民負責，受人民監督。國家行政機關(guān)、司法機關(guān)都由人民代表大會(huì )產(chǎn)生，對它負責，受它監督。我國的選舉權是普遍的、平等的。除依法被剝奪政治權利者外，凡年滿(mǎn)18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。通過(guò)選舉，全國各民主黨派、各階層、各民族、各社會(huì )職業(yè)均有代表被選入人民代表大會(huì )，從而使人民代表大會(huì )在決定問(wèn)題時(shí)既能反映人民的共同利益，又能照顧各階層和各方面的特殊利益。
③有利于國家權力體現人民的意志。“議行合一”是我國人民代表大會(huì )制的基本活動(dòng)原則。我國人民代表大會(huì )制實(shí)行“議行合一”，是指既制定法律、決定國家大事，又組織行政機關(guān)，領(lǐng)導和監督行政機關(guān)的工作，并且通過(guò)它的代表向人民群眾傳達它所制定的法律和作出的決議的精神，以自己的模范行動(dòng)帶領(lǐng)群眾認真貫徹執行。人民代表大會(huì )之所以便于實(shí)行“議行合一”，是因為它把國家權力集中起來(lái)由自己行使。這種國家權力的全權性，使它成為行使國家立法權的機關(guān)，并有權議決國家大事，使其有權組織其他國家機關(guān)，特別是國家行政機關(guān)，并領(lǐng)導和監督它們執行法律和決議。
（3）行政組織的結構與設置 行政組織結構指構成行政組織各要素的配合和排列組合方式。它包括行政組織各成員、單位、部門(mén)和層級之間的分工協(xié)作以及聯(lián)系、溝通方式。結構合理、運轉靈活的行政組織是實(shí)現行政目標，提高行政效率的重要組織保證。
行政組織的縱向結構又稱(chēng)為直線(xiàn)式結構，是縱向分工形成的行政組織的層級制。其特點(diǎn)是上級直接領(lǐng)導下級，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達和貫徹。它具有事權集中、權責明確、指揮統一、便于控制等優(yōu)點(diǎn)。其缺點(diǎn)是組織內沒(méi)有專(zhuān)業(yè)化的管理分工，各級行政首長(cháng)管理過(guò)多，責重事繁，容易顧此失彼。
管理層次與管理幅度的關(guān)系。管理幅度與層次有密切的關(guān)系。一般說(shuō)來(lái)，在條件不變的情況下，幅度與層次成反比例。加大管理幅度，層次就相應減少；相反，縮小管理幅度，則層次相應增多。因此，管理幅度與層次是影響行政機構形態(tài)的決定性因素，兩者必須同時(shí)兼顧，做到幅度適當，層次少而精。
行政組織的橫向結構又稱(chēng)為職能式結構，是橫向分工形成的行政組織的職能制，即同級行政機關(guān)和每級行政機關(guān)內部各組成部門(mén)之間的組合方式。從現代公共行政的運行過(guò)程來(lái)看，一般都要先決策，然后執行，而決策前、執行后都要調查研究，這就需要信息。為使決策適應復雜多變的情況，還需要參謀咨詢(xún)。從現代管理功能看，每級政府內部都由決策、執行、咨詢(xún)、信息和監督等部門(mén)組成，如果這樣來(lái)設置機構和配備人員，將是一種比較科學(xué)的橫向結構。
單純的縱向型、橫向型結構各有其優(yōu)缺點(diǎn)，因此，現代國家政府機關(guān)的組織結構，都是縱向結構和橫向結構的相互結合、交錯的“層級-職能結構”。其特點(diǎn)是行政領(lǐng)導者的統一指揮同職能專(zhuān)業(yè)部門(mén)相結合，吸收了直線(xiàn)式和職能式結構的優(yōu)點(diǎn)，揚棄了部分缺點(diǎn)，使其互相補充、制約，它是前兩種結構的發(fā)展。
行政組織設置的原則主要為：職能需要原則、完整統一原則、精干高效原則、管理幅度和層次適度原則、依法設置原則。
（4）行政組織的類(lèi)型 行政組織按照工作性質(zhì)、職能作用的不同，可以分為：
領(lǐng)導機關(guān)。是指中央人民政府和地方各級人民政府的行政首腦機關(guān)，它是行政管理機構即行政組織的指揮決策中心。國務(wù)院和地方各級人民政府領(lǐng)導機關(guān)的功能，主要是通過(guò)行政首長(cháng)在民主集中制基礎上行使其職權來(lái)實(shí)施的。
職能機關(guān)。是指在行政機關(guān)的直接領(lǐng)導下，分管某一方面的行政管理事務(wù)的專(zhuān)業(yè)性的執行機關(guān)。
輔助機關(guān)。是為領(lǐng)導機關(guān)與職能機關(guān)設置的行政組織，它在行政管理活動(dòng)中擔任必不可少的輔助性工作。例如，辦公室為綜合性的輔助機關(guān)，輔助行政首長(cháng)進(jìn)行決策、處理專(zhuān)門(mén)事務(wù)，溝通協(xié)調各方面的關(guān)系，并管理行政組織內部的日常事務(wù)。
咨詢(xún)參謀機關(guān)。是行政管理決策中不可或缺的一環(huán)，它具有相對獨立性和研究的靈活性。我國政府體系中的經(jīng)濟研究中心以及類(lèi)似的各種研究中心、顧問(wèn)機關(guān)等，均為咨詢(xún)參謀機關(guān)。
派出機關(guān)。是根據行政管理的需要，按法律規定或經(jīng)上級人民政府批準所設立的，但不是一級國家行政機關(guān)。它的主要任務(wù)是代表上級國家行政機關(guān)檢查監督下級國家行政機關(guān)，貫徹執行上級國家行政機關(guān)的決策，完成上級國家行政機關(guān)下達的工作任務(wù)。我國地方各級政府的派出機關(guān)，有省人民政府派出的行政公署，縣人民政府派出的區公所，市轄區人民政府派出的街道辦事處等。
非常設機關(guān)。是為處理某一階段性的、專(zhuān)門(mén)性的行政事務(wù)或者組織協(xié)調某種跨地區、跨部門(mén)工作而設置的行政機構。前者由于其存在時(shí)間相對較短，所以又稱(chēng)臨時(shí)機構；后者雖然為常設機構，但屬于議事、協(xié)調、決策性機構，一般也列為非常設機構范疇。非常設機構的名稱(chēng)一般為委員會(huì )、領(lǐng)導小組、指揮部，其主要成員通常由領(lǐng)導同志兼任。
（5）行政組織理論 早期的行政組織理論形成于20世紀20年代前后，主要有以泰勒（F.W.Taylor）為代表的科學(xué)管理組織理論，以法約爾（H.Fayol）、古立克（L.Gulick）為代表的公共行政組織理論和以韋伯（M.Weber）為代表的科層組織理論。
從20世紀30年代起，行政組織理論的研究逐漸引進(jìn)行為科學(xué)的方法，形成了新古典組織理論。主要有以梅奧（E.Mayo）為代表的人際關(guān)系組織理論，以巴納德（C.I.Barnard）為代表的組織平衡理論和以西蒙（H.A.Simon）為代表的決策過(guò)程組織理論。新古典組織理論的特點(diǎn)是以組織中人的問(wèn)題為中心，從動(dòng)態(tài)的角度研究人的行為對于組織的影響及其相互關(guān)系。但局限于人和組織行為的研究，只注重社會(huì )科學(xué)實(shí)證的研究方法，忽視組織結構、法規及環(huán)境的作用等。
20世紀60年代以后，組織理論的研究引進(jìn)系統論、控制論、信息論的成果，使西方組織理論進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。主要有以卡斯特（F.E.Kast）、羅森茨韋克（J.E.Rosenzweig）為代表的系統分析組織理論和以勞倫斯（P.R.Lawrence）、洛西（J.W.Lorsch）、伍德沃德（J.Woodward）為代表的權變組織理論。
系統分析組織理論用系統分析方法研究組織，認為行政組織是一個(gè)“結構的社會(huì )技術(shù)系統”，由許多分系統組成；組織又是一個(gè)有機的開(kāi)放性系統，是受社會(huì )經(jīng)濟、文化等環(huán)境影響的生態(tài)系統，它在與社會(huì )環(huán)境的互相作用中建立和維護自身的工作流程，從而保持組織功能與社會(huì )環(huán)境的動(dòng)態(tài)平衡。
（6）行政組織體制 行政組織體制為行政組織內部各個(gè)層級、各個(gè)部門(mén)之間的權力分配關(guān)系。
根據行政組織最高決策權歸屬人數的多寡，行政組織體制可分為：首長(cháng)制、委員會(huì )制與混合制。
首長(cháng)制（一長(cháng)制或獨任制）。指行政組織的法定最高決策權由行政首長(cháng)一人執掌的行政組織體制。特征：行政首長(cháng)對行政機關(guān)各種事務(wù)擁有最終決定權，其他領(lǐng)導成員均為行政首長(cháng)的幕僚，只有建議權，而無(wú)決定權。美國的總統制是首長(cháng)制的典型。首長(cháng)制的優(yōu)點(diǎn)體現為：事權集中，責任明確，權責統一，易于保密。缺點(diǎn)體現為：個(gè)人專(zhuān)制，濫用職權，易陷于管見(jiàn)。
委員會(huì )制（合議制）。是指行政組織的法定最高決策權由兩個(gè)以上人員組成的集體或委員會(huì )所執掌的一種行政組織體制。特征：行政組織的決策是由兩個(gè)以上的地位平等的委員所負責，行政組織的最高決策權屬于全體委員，“少數服從多數”。瑞士是委員會(huì )制的典型國家。委員會(huì )制的優(yōu)點(diǎn)表現為：集思廣益，互相監督。缺點(diǎn)：責任分散，權、責相同，難以保守秘密。
根據中央行政組織與地方行政組織權力分配關(guān)系的不同，行政組織體制可分為集權制、分權制與均權制。
集權制是中央行政組織對地方行政組織有完全的指揮監督權。法國是較為典型的國家。集權制的優(yōu)點(diǎn)：政令統一，統籌全局，層級節制，指揮靈便，令行禁止，人力、財力、物力集中。其缺點(diǎn)體現為：機關(guān)專(zhuān)制和個(gè)人獨裁，層次繁多，壓抑地方政府的積極性。
分權制是地方行政組織對本地方事務(wù)有自主決定權。美國是實(shí)行分權制的國家之一，其州政府的自主權很大。優(yōu)點(diǎn)：因地制宜、民主原則、防止上級專(zhuān)斷與個(gè)人獨裁。其缺點(diǎn)體現為：易出現地方本位主義。
均權制是中央行政組織與地方行政組織的權力保持平衡。一種較為理想的組織體制，其理論依據是孫中山先生的“均權”學(xué)說(shuō)。
6.行政領(lǐng)導制度
行政領(lǐng)導制度從整體上說(shuō)可以劃分為三個(gè)層次：一是從根本性上制約行政活動(dòng)的制度安排；二是足以保障領(lǐng)導者個(gè)人可以與組織協(xié)調行動(dòng)的制度，以使領(lǐng)導者個(gè)人的能量與組織的能量最大限度地發(fā)揮；三是足以保證日常行政領(lǐng)導活動(dòng)順暢開(kāi)展的制度性措施，使行政活動(dòng)富有成效，不至于無(wú)的放矢。根據這三個(gè)不同的層次，我們重點(diǎn)研究幾種主要的行政領(lǐng)導制度。
①民主集中制是民主制和集中制有機結合的一種制度。民主集中制是我國根本的行政領(lǐng)導制度。我國憲法把民主集中制作為人民民主專(zhuān)政國家政權的組織原則和國家的根本領(lǐng)導制度確立下來(lái)。
②集體領(lǐng)導、個(gè)人分工負責與行政首長(cháng)負責制。
集體領(lǐng)導是集體決策、共同負責的制度，即對重大問(wèn)題，由領(lǐng)導集團全體成員討論，做出決策和決定，一經(jīng)決定，必須共同遵守。
個(gè)人分工負責制就是行政領(lǐng)導集團內各成員為執行集體領(lǐng)導的意志而密切配合，各司其職，各盡其責。
集體領(lǐng)導和個(gè)人分工負責是辯證的統一，是不可偏廢或分割的。集體領(lǐng)導是個(gè)人分工負責的前提，個(gè)人分工負責是集體領(lǐng)導的基礎。集體領(lǐng)導的決策是個(gè)人分工負責的方向、目標，個(gè)人分工負責是集體領(lǐng)導意志實(shí)現的途徑。堅持集體領(lǐng)導與個(gè)人分工負責相結合，就要反對個(gè)人說(shuō)了算和不敢負責的官僚主義傾向。
行政首長(cháng)負責制是相對于委員會(huì )制而言的，是民主集中制和集體領(lǐng)導與個(gè)人分工負責制相結合制度的一種具體形式。它是指重大事務(wù)在集體討論的基礎上由行政首長(cháng)定奪，具體的日常行政事務(wù)由行政首長(cháng)決定，行政首長(cháng)獨立承擔行政責任的一種行政領(lǐng)導制度。
7.行政道德
行政道德是職業(yè)道德或行業(yè)道德的一種類(lèi)型，是人們在公共行政活動(dòng)中的道德觀(guān)念和行為規范的總和，是一般道德在行政活動(dòng)中的體現，是統治階級的道德對公共行政活動(dòng)的特殊要求。
行政道德與行政心理既相互聯(lián)系又相互區別，同屬于行政文化范疇，又在行政文化構架中處于不同層次。
行政道德的功能，是在公共行政活動(dòng)中，對行政者自身完善和進(jìn)步所具有的功效和意義，表現在對行政者的規范、約束、教育、調節和激勵等方面。
行政道德是整個(gè)政府規范體系的一個(gè)重要組成部分，加強行政道德建設有利于行政系統按照正確的方向運行和行政系統效率的提高；有助于社會(huì )風(fēng)氣的好轉和全社會(huì )道德水平的提高；有助于政府信任感的建立和愛(ài)國主義精神的發(fā)揚光大。
我國公務(wù)員的道德規范體現為以下幾個(gè)方面：
忠誠可靠。對于我國公務(wù)員而言，忠誠這一規范的最基本內容就是忠于政府、忠于國家、忠于人民。忠誠這一道德規范蘊含著(zhù)兩個(gè)層次的含義：其一，要自覺(jué)自愿地、認真細致地履行自己應盡的義務(wù)，用行動(dòng)去體現自己內心對政府、對國家、對人民的忠誠。簡(jiǎn)而言之，這種忠誠不是來(lái)自法律的強制，而是源自心靈的內在驅動(dòng)。其二，公務(wù)員的生活、工作是具體而豐富的，必須要求無(wú)論是在法律規定的情境之內，還是在法律規定的情境之外，公務(wù)員都必須充分尊重公民意志，維護政府形象，努力為人民服務(wù)。要超越法律、法規，無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不在、無(wú)事不在地體現一個(gè)公務(wù)員的忠誠。
誠信正派。這是指公務(wù)員必須誠實(shí)、值得信賴(lài)、作風(fēng)正派，具備高尚人格。
盡職盡責。作為道德規范的盡職盡責，首先是要求每個(gè)公務(wù)員能忠于職守。其次，要求公務(wù)員勇于創(chuàng )新，開(kāi)拓進(jìn)取。再次，盡職盡責是要求在工作中克服官僚主義。
廉潔奉公。這是指公務(wù)員要為官清正，不以權謀取任何私利。是否有一支廉潔奉公的公務(wù)員隊伍，是國家興衰、政府存亡的關(guān)鍵因素之一。國家公務(wù)人員要做到廉潔奉公、不謀私利，必須加強道德修養，具備兩個(gè)意識：一是具備公仆意識，二是應具備牢固的法律意識。公務(wù)員能否模范地遵紀守法，對社會(huì )道德風(fēng)尚具有重要影響。公務(wù)員的道德影響力，不僅在政府體系中是互動(dòng)的，而且在政府與社會(huì )之間也是互動(dòng)的。
8.電子政務(wù)
電子政務(wù)（Electronic Government）是基于Internet的電子化狀態(tài)中，政府利用網(wǎng)絡(luò )通信技術(shù)對行政事務(wù)的管理，又稱(chēng)為電子化政府。電子政務(wù)是新技術(shù)革命時(shí)代、社會(huì )信息化和政府改革的產(chǎn)物。
（1）社會(huì )信息化及其發(fā)展 社會(huì )信息化的內涵：所謂社會(huì )信息化，是以計算機信息處理技術(shù)和傳輸手段的廣泛應用為基礎和標志的新技術(shù)革命，影響和改造社會(huì )生活方式與管理方式的過(guò)程。
隨著(zhù)信息發(fā)生量以及社會(huì )對信息需求量的迅速、大量增加，信息傳輸手段受到世界主要國家政府的高度重視，以信息處理技術(shù)為基礎的信息傳輸手段現代化，就是目前社會(huì )信息化的主要內容。信息傳輸手段的現代化，以現代信息網(wǎng)絡(luò )建設為核心。現代信息網(wǎng)絡(luò )以其速度快、容量大等特征，被稱(chēng)之為信息高速公路，并成為信息化建設中的重點(diǎn)工程。現代信息網(wǎng)絡(luò )的建設與使用，使信息傳輸手段有了質(zhì)的改變，帶動(dòng)了信息產(chǎn)業(yè)化，極大地提高了社會(huì )信息化的程度。
（2）社會(huì )信息化的發(fā)展概況 20世紀70年代以來(lái)，以計算機為基礎的信息系統，其重大發(fā)展主要體現在以下方面：系統功能的強化和擴大化。信息系統功能的發(fā)展，經(jīng)歷了由20世紀60年代的數據處理系統（Data Processing Systems，DPS）、管理信息系統（Management Information Systems，MIS）向70年代的決策支持系統（Decision Support Systems，DSS）、國家信息系統（National Information Systems，NIS）和80年代的專(zhuān)家系統（Expert Systems，ES）的開(kāi)發(fā)與擴大過(guò)程。
系統的網(wǎng)絡(luò )化。現代化信息網(wǎng)絡(luò )的核心是計算機信息處理系統，因此可將信息系統網(wǎng)絡(luò )化的發(fā)展，分為“單主機-單用戶(hù)”、“單主機-多用戶(hù)”、“多主機-多用戶(hù)”和“智能終端-多主機-多用戶(hù)”等階段。目前，全球最大的現代化信息網(wǎng)絡(luò )是國際互聯(lián)網(wǎng)絡(luò )（Internet），這實(shí)際上是多個(gè)網(wǎng)絡(luò )的集合。
系統利用的高速化和高效化。以國際互聯(lián)網(wǎng)絡(luò )的形成為標志，可把當今時(shí)代稱(chēng)為“網(wǎng)”的社會(huì )。全球性信息網(wǎng)絡(luò )使信息共享的程度得到極大提高，但是必須看到，只有“入網(wǎng)者”才可成為“共享者”，只有具備“網(wǎng)上優(yōu)勢者”才是真正的、最成功的“共享者”。
信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。信息系統的發(fā)展與信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展總是相互關(guān)聯(lián)的，共同代表著(zhù)社會(huì )信息化整體發(fā)展的水平。信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主要體現在：電子信息技術(shù)和設備制造業(yè)的迅速發(fā)展。
電子信息服務(wù)業(yè)的迅速發(fā)展。
信息產(chǎn)業(yè)政策的制定。
（3）我國社會(huì )信息化的重點(diǎn)工程 我國的社會(huì )信息化進(jìn)展，目前主要體現在“中國國家計算與網(wǎng)絡(luò )設施”工程的建設上。1993年我國政府根據國家建設對信息加工、處理、傳輸、交流的迫切要求，逐年開(kāi)始實(shí)施一系列的建網(wǎng)工程，其重點(diǎn)工程主要包括：“金橋工程”--經(jīng)濟信息通信網(wǎng)絡(luò )工程、“金關(guān)工程”--外貿海關(guān)系統的電子信息聯(lián)網(wǎng)工程、“金卡工程”--電子貨幣聯(lián)網(wǎng)工程、“金稅工程”--稅務(wù)管理信息網(wǎng)絡(luò )工程、“金農工程”--農業(yè)綜合管理及服務(wù)信息系統工程、“金企工程”--工業(yè)生產(chǎn)與流通信息系統工程、“金智工程”--教育科研計算機網(wǎng)絡(luò )工程、“金宏工程”--國民經(jīng)濟宏觀(guān)調控信息系統工程、“金財工程”--國家預算編制和預算執行的信息系統工程、“金盾工程”--社會(huì )穩定和安全的電子信息網(wǎng)絡(luò )、“金質(zhì)工程”--防偽打假的電子信息系統、“金水工程”--監測治理水旱災情的電子信息系統等等。這些工程的建成，將完善我國的國家信息網(wǎng)絡(luò )，為信息高速公路的建設打下堅實(shí)基礎。在實(shí)施上述“12金”工程計劃的同時(shí)，我國于1995年建成中國國際互聯(lián)網(wǎng)絡(luò )骨干網(wǎng)（Chinanet），與國際互聯(lián)網(wǎng)絡(luò )（Internet）聯(lián)接，接受并提供互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)。
（4）社會(huì )信息化對行政信息管理的影響 社會(huì )信息化帶來(lái)行政信息工作數量、質(zhì)量、種類(lèi)、速度等方面的重大變化，對行政信息的管理產(chǎn)生深刻影響，這主要體現在以下要求：
管理技術(shù)的要求。必須采用先進(jìn)的現代化的管理技術(shù)，以完成行政信息管理所擔負的任務(wù)。從技術(shù)進(jìn)步角度看，行政信息管理的新的技術(shù)要求包括：電子計算機技術(shù)，通信技術(shù)，多媒體技術(shù)。
管理制度的要求。社會(huì )信息化，尤其互聯(lián)網(wǎng)絡(luò )的形成與應用，對于行政信息的管理提出了更高的要求，如國家行政信息主權性、保密性的要求，國家信息網(wǎng)絡(luò )安全性的要求，國際間信息獲取競爭性的要求等等。
管理機構和組織的要求。各種區域性、多國性、國際性互聯(lián)網(wǎng)絡(luò )的出現，絕非意味著(zhù)信息網(wǎng)絡(luò )的無(wú)政府狀態(tài)。網(wǎng)絡(luò )的管理機構不僅應擔負協(xié)調的責任，更要加強技術(shù)和行政上的管理。前者如制定技術(shù)與網(wǎng)絡(luò )使用標準，以及資源分配；后者如網(wǎng)絡(luò )及其使用的監管、安全制度的執行等。在網(wǎng)絡(luò )化逐步實(shí)現的過(guò)程中，離不開(kāi)管理機構的指導、協(xié)調功能，實(shí)現網(wǎng)絡(luò )化后，更需要有專(zhuān)門(mén)的管理機構負責整個(gè)信息管理工作。社會(huì )信息化向信息管理提出信息用戶(hù)組織的新要求。在行政活動(dòng)中利用行政信息的個(gè)人或團體，都是行政信息系統的用戶(hù)。
管理觀(guān)念的要求。對于行政信息的管理者來(lái)說(shuō)，應在新的信息環(huán)境和管理任務(wù)的條件下，增強以下觀(guān)念：依法管理的觀(guān)念，信息道德觀(guān)念，信息競爭觀(guān)念。
（5）我國電子政務(wù)的發(fā)展及其影響 我國政府發(fā)展電子政務(wù)、推進(jìn)政府信息化的主要任務(wù)集中在以下七個(gè)領(lǐng)域：一是大力推進(jìn)政府業(yè)務(wù)的應用建設，包括政府機關(guān)內部的應用系統建設，公文、信息無(wú)紙化傳輸系統建設，多媒體應用系統和決策服務(wù)系統建設。二是加強政府辦公業(yè)務(wù)網(wǎng)和辦公業(yè)務(wù)資源網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò )建設。三是籌建辦公業(yè)務(wù)資源網(wǎng)和政府的公眾信息政府網(wǎng)站。四是建立和完善共享性信息資源庫。五是做好計算機網(wǎng)絡(luò )安全保密工作。六是加強對公務(wù)員的培訓工作。七是抓好與系統建設和應用相關(guān)的法規工作。
電子政務(wù)的保障。為了有效地發(fā)展電子政務(wù)，我國在加大建設經(jīng)費投入的同時(shí)，加強了對電子政務(wù)的組織領(lǐng)導和相關(guān)法規的建立。
電子政務(wù)對政府的影響：
①改變政府組織狀態(tài)。電子政務(wù)的實(shí)現勢必導致政府組織狀態(tài)的變化，使行政組織結構扁平化、政府組織無(wú)縫化。
②提高政府行政效率。電子政務(wù)的實(shí)現將極有效地提高政府的行政效率，這主要表現在四個(gè)方面：首先，電子化技術(shù)提供了迅速、及時(shí)和廣泛獲取行政信息的有效手段，增強了政府對管理變量的把握能力和迅速反應能力。其次，電子化的行政方式為實(shí)現政府服務(wù)的充分性提供了有效保障，可更充分地滿(mǎn)足公眾在任何時(shí)間、任何地點(diǎn)，以各種渠道獲取自己所期望的服務(wù)形式和服務(wù)內容的要求，如政府正積極實(shí)施的“在線(xiàn)預約、線(xiàn)上發(fā)證、在線(xiàn)報稅、在線(xiàn)繳款、在線(xiàn)申辦”，以及“單一窗口”的“一網(wǎng)式”公共服務(wù)等。再次，電子化的管理手段改變了傳統的人工方式，在處理大量的公共事務(wù)過(guò)程中，減少了工作時(shí)間，降低了人力成本，提高行政資源的有效產(chǎn)出的量。最后，電子化的政務(wù)流程為克服機械化政務(wù)流程弊端提供了可能，機械化政務(wù)流程的弊端主要有三多，即會(huì )議多、發(fā)文多、環(huán)節多，這些弊端的克服有待于信息的迅速傳導與回應、信息的及時(shí)處置與靈活對應等電子化網(wǎng)絡(luò )流程的實(shí)現。
③促進(jìn)政府民主化發(fā)展。民主化是現代政府發(fā)展的必然趨勢，電子政務(wù)的深入開(kāi)展將從四個(gè)方面促進(jìn)政府民主化進(jìn)程：第一，電子政務(wù)促進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，避免暗箱操作，減少“尋租”行為。第二，電子政務(wù)促進(jìn)信息公平。第三，電子政務(wù)促進(jìn)公眾監督。第四，電子政務(wù)促進(jìn)公眾參與。
總之，電子政務(wù)的產(chǎn)生與發(fā)展既是新技術(shù)在政府管理中的運用，也是管理理念革新與發(fā)展的必然結果。積極推進(jìn)電子政務(wù)，有助于簡(jiǎn)化工作程序，提高政府管理的透明度，改進(jìn)政府形象，優(yōu)化機構組織結構，提高辦事效率，提高政府工作人員的素質(zhì)與公民的參政程度。
9.行政監督
行政監督是國家立法機關(guān)、司法機關(guān)、政黨、社會(huì )團體、公民及國家行政組織自身對行政執行過(guò)程和行為所實(shí)施的監督。行政執行的最基本的特征是依法行政，與此相聯(lián)系，行政監督的最基本特征是依法監督。從不同的角度，可以將行政監督劃分為不同的類(lèi)型。
①依行政監督的主體劃分。政黨監督；權力機關(guān)的監督；司法機關(guān)的監督；社會(huì )監督與行政機關(guān)對自身的監督，即外部監督體系與內部監督體系。
②依行政監督體系的劃分。外部監督，即政黨、國家權力機關(guān)、國家司法機關(guān)、社會(huì )團體、新聞媒介、人民群眾等對國家行政機關(guān)的監督；內部監督，即國家行政機關(guān)內部的監察部門(mén)、審計部門(mén)的專(zhuān)門(mén)監督以及上下級、平級國家行政機關(guān)之間的相互監督。
③依行政監督的性質(zhì)劃分。一般監督，指各監督主體對監督對象的全部行政行為實(shí)行廣泛的、經(jīng)常的法律監督和工作監督，如中國共產(chǎn)黨和各民主黨派、人民代表大會(huì )依照法律所賦予的權力對國家行政機關(guān)所進(jìn)行的監督；專(zhuān)門(mén)監督，指擔負專(zhuān)門(mén)監督職能的行政機關(guān)對監督對象的監督，如各類(lèi)監察機關(guān)、審計機關(guān)的監督等。
④依監督的層次劃分。高層監督；中層監督；基層監督。
⑤依實(shí)施監督的時(shí)間劃分。事前監督；事中監督；事后監督。
行政監督的意義和作用體現為：
①行政監督有利于促進(jìn)行政機關(guān)及其工作人員依法行政，確保國家法律、法規、方針政策的貫徹實(shí)施。
②行政監督有助于激勵行政工作人員成為人民勤務(wù)員，即社會(huì )公仆。
③加強行政監督是發(fā)展民主政治、維護人民的合法權益的重要途徑。
④完善和執行行政監督是懲治腐敗、克服官僚主義、推進(jìn)廉政建設的必要措施。
⑤加強行政監督有助于支持各級行政機關(guān)及其工作人員行使法定權力，保障憲法、法律、法規實(shí)施。
10.行政效率
（1）涵義 行政效率是行政管理的核心問(wèn)題，也是行政管理的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。行政效率是指在保證政府活動(dòng)目標方向正確并給社會(huì )帶來(lái)有益成果的前提下，行政產(chǎn)出與行政投入之間的比率。盡管行政效率本身不是行政管理的環(huán)節和手段，但它在整個(gè)行政管理的各個(gè)環(huán)節、各個(gè)層次以及人員中都有體現，是行政管理中各種因素和手段作用的綜合反映，是對國家行政機關(guān)和行政人員從事行政工作結果的度量和評價(jià)。
（2）行政效率在行政學(xué)研究中的歷史演變 傳統行政學(xué)理論關(guān)于行政效率的基本觀(guān)點(diǎn)。美國公共行政自威爾遜以來(lái)，一直視效率為其追求的終極目標，國內有人把效率作為美國公共行政主義范式的主要價(jià)值取向。
新公共管理理論與實(shí)踐中的行政效率。20世紀后20年在西方國家興起的新公共管理運動(dòng)，是建立在現代政治經(jīng)濟學(xué)和私營(yíng)部門(mén)管理方法之上的新理論。從國內外學(xué)者描繪的新公共管理的基本特征看，當代西方國家以新公共管理或管理主義為定向的政府改革基本可以被定義為績(jì)效，即追求“三E”（Economy，Efficiency，Effectiveness；即效益、效率、效能）目標的管理改革運動(dòng)。
（3）行政效率的要素
效益要素：
①行政活動(dòng)的總方向和性質(zhì)，即是否符合人民利益和社會(huì )發(fā)展要求，是否符合國家的基本方針政策。
②各項行政決策的質(zhì)量，即是否符合科學(xué)規律和現實(shí)條件。
③各種行政工作的質(zhì)量，即其結果是否符合法律的、計劃的和技術(shù)的要求。
④在一定時(shí)期內完成的行政任務(wù)的數量。
經(jīng)濟要素：
效率是指投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系，其中必定包含著(zhù)經(jīng)濟要素。一切對效率的追求，都要遵循經(jīng)濟原則。由于行政產(chǎn)出受社會(huì )需要、客觀(guān)條件和行政工作計劃等制約，行政工作任務(wù)量不能任意擴大。所以，經(jīng)濟要素在行政效率中主要表現為行政投入量。從經(jīng)濟角度講，提高行政效率的主要途徑在于減少投入，即降低行政費用，節約行政開(kāi)支。
時(shí)間要素：
①時(shí)間是完成行政任務(wù)的基本條件。任何行政任務(wù)的完成都需要一定的時(shí)間。
②時(shí)間是一般人類(lèi)勞動(dòng)的自然尺度。一切人力、物力、財力的消耗，勞動(dòng)時(shí)間是衡量勞動(dòng)本身的自然尺度。在這個(gè)意義上時(shí)間是對行政投入的一種量度。
③時(shí)間是具體行政活動(dòng)的現實(shí)尺度。某種具體的行政工作多久才能完成，必然有現實(shí)的時(shí)間是尺度，或者幾周，或者幾小時(shí)，這就是行政工作的周期。這里的時(shí)間是具體的、現實(shí)的，因為它所度量的不是抽象的一般人類(lèi)勞動(dòng)，而是具體完成某項特殊行政任務(wù)的勞動(dòng)。
④行政工作要講究時(shí)限。所有的行政工作，通常都應有一個(gè)最遲的完成期限。超過(guò)這個(gè)期限，就可能造成嚴重的損失。時(shí)限與速度不同，它的意義是保守的。就是說(shuō)，提前不一定有積極意義，而延誤則必有消極影響。公共行政的現代化水平越高，組織越嚴密，時(shí)限的意義就越重要。
（4）行政效率測定的原則
①公共行政為社會(huì )主義政治服務(wù)的原則。
②量與質(zhì)統一的原則。
③短期效果與長(cháng)期效果統一的原則。
④局部效益與全局效益統一的原則。
（5）行政效率測量
公共部門(mén)效率問(wèn)題的特殊性：
①政府部門(mén)提供的公共物品或服務(wù)由于是一種“非市場(chǎng)產(chǎn)出”，政府產(chǎn)出一般不可能像市場(chǎng)交易那樣容易界定，并且在對行政部門(mén)進(jìn)行具體的績(jì)效考核時(shí)還必須要綜合考慮有形的和無(wú)形的、直接的和間接的、眼前的和長(cháng)遠的相關(guān)因素，因而就增加了這種考核的難度。
②從政府公共部門(mén)本身的特性和政府的外部環(huán)境來(lái)說(shuō)，由于政府等級官僚制的結構特征，政府本身既存在著(zhù)“內部效應”，又受到許多外在因素的制約。
③公共選擇理論認為，擔任政府公職的是有限理性、自私的人，政府機構本身也具有追求自身利益最大化的動(dòng)機，導致機構的膨脹，行政成本增高，行政效率下降。
行政效率的技術(shù)性測量：行政總產(chǎn)出與行政總投入的比率。具體涉及：
①行政費用測量法；
②行政功能測量法；
③行政要素評分法；
④標準比較法。
行政效率的社會(huì )性評價(jià)：
①行政目標和行政決策本身的正確性，看其是否能夠代表國家意志和人民群眾的利益。
②行政實(shí)施過(guò)程中的方向性偏差，看其是否偏離預定行政目標所確立的方向。
③行政管理中長(cháng)遠利益與眼前利益、整體利益與局部利益的關(guān)系，看其是否統籌兼顧、有機結合。
（6）行政效率的提高 不斷提高行政效率是行政管理的基本要求。行政效率的提高是個(gè)全局性、綜合性的問(wèn)題。根據我國行政管理的實(shí)踐，影響行政效率的因素，主要為以下幾個(gè)方面：行政機構的設置；行政職位的設置；行政管理的過(guò)程與環(huán)節；行政人員的素質(zhì)與使用；行政管理的方式和技術(shù)；行政系統的外部環(huán)境。
影響行政效率的因素是多方面的，提高行政效率也需從多方面進(jìn)行改進(jìn)：
①推進(jìn)機構改革，建立合理的行政管理體制。行政機構設置的合理化，是提高行政效率的組織保證。
②貫徹依法行政，實(shí)現行政管理法制化。
③提高行政人員的素質(zhì)。深化人事制度改革，引入競爭激勵制度，完善公務(wù)員制度，建設一支高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化的行政隊伍，是提高行政效率的關(guān)鍵。
④實(shí)現管理技術(shù)和方式的現代化，這是提高行政效率的物質(zhì)基礎。
⑤改善行政環(huán)境和工作條件。行政環(huán)境對各個(gè)層次的行政機關(guān)和行政人員提高效率影響極大。要積極推進(jìn)政治體制改革，理順黨政關(guān)系，規范中央與地方的關(guān)系，處理好政府與社會(huì )的關(guān)系；大力推進(jìn)經(jīng)濟體制改革，加快市場(chǎng)體制建設，建立現代企業(yè)制度；努力提高全民思想素質(zhì)和文化素質(zhì)，樹(shù)立良好社會(huì )風(fēng)氣，消除腐敗現象。有了良好的外部環(huán)境，提高行政效率才具備了堅實(shí)的基礎。
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