近來(lái)關(guān)于公路“三亂”的討論頗多，但均未談及收費公路“雙軌制”和公共利益地方化的問(wèn)題，筆者在此補充一下。
第一，收費公路“雙軌制”運行，收費公路商品屬性和公益屬性矛盾。收費公路有商品的屬性，也有公益的屬性，而且公益屬性重于商品屬性，所以經(jīng)濟學(xué)家認為修路是政府職責。在我國，收費公路分為政府收費還貸公路和經(jīng)營(yíng)性收費公路兩種，理想的狀態(tài)是政府收費還貸公路承擔公益性職能，經(jīng)營(yíng)性收費公路承擔商品性職能，兩者在看起來(lái)相互獨立的兩條軌道上運行。但地方政府部門(mén)出于利益考慮，在政府收費還貸公路收費期限截止前，將其轉讓出去成為經(jīng)營(yíng)性收費公路，完成屬性轉變即可收費。可見(jiàn)，良好的設計在實(shí)際運作中行不通，收費公路的商品屬性越來(lái)越強大，公益屬性成了少數特權車(chē)的福利。
第二，投資體制刺激地方投資，公共利益地方化。現行公路投資體制是上級單位對下級單位實(shí)行“計劃+補助”的模式，投資越多，補助越多。而且修建公路能夠顯示政績(jì)，短期內建成高速公路能顯著(zhù)提升當下GDP和未來(lái)物流、人流的效率，在一定程度上刺激了地方政府投資熱情，也造成了決策不科學(xué)等問(wèn)題。現行投資體制對民間資本和外資進(jìn)入公路設置較高門(mén)檻，私營(yíng)投資沒(méi)有發(fā)揮應有作用，當然也就為一股獨大的國有資本減少了競爭壓力。國有資本與政府的特殊關(guān)系，也使得收費問(wèn)題難以解決。
第三，中外公路收費本質(zhì)迥異，標準亦不可類(lèi)比。不少論證公路特別是高等級公路收通行費合理的文章中提到，現在世界上有包括美國、日本、法國等60多個(gè)國家采用收費公路政策。這是事實(shí)，但沒(méi)有比較分析中外收費公路比重、收費目的和用途。事實(shí)上，全世界收費公路占公路總里程的比重不足1%，發(fā)達國家不收費的高速路占主體，如美國大部分公路是免費的，德國只對大卡車(chē)收費。國外的公路收費主要是為了緩解擁堵或籌集養路費，而不是籌集建設資金。何況中國的車(chē)輛通行費遠高于世界其他國家。公路建設中將“貸款修路，繳費還貸”作為主流模式甚至唯一模式的比較罕見(jiàn)，因為公路的過(guò)度經(jīng)營(yíng)最終一定會(huì )戕害其公益性。
對此問(wèn)題，筆者建議：一是取消雙軌制模式，收費還貸公路的債務(wù)由財政逐年解決，不另外收取通行費。將經(jīng)營(yíng)性收費公路嚴格限制在少數主干線(xiàn)和快速道路，收費嚴格用于還貸，并定期公布收費結構和到期時(shí)限。二是在國家財政收入居世界第二的情況下(2010年全國財政收入超8萬(wàn)億元)，對道路這種基礎公共服務(wù)，借鑒美國聯(lián)邦政府在公路建設中負責90%經(jīng)費的做法，該由政府出資的公路建設實(shí)行中央財政負責制，不再延續“計劃+補助”的刺激地方投資沖動(dòng)模式。三是在核定收費標準時(shí)要綜合考慮投資者利益、車(chē)流量變動(dòng)、政府財力和消費者承受能力，對收費標準實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，并完善收費標準調整原則。收費公路可以改變當前直接對車(chē)輛收取通行費的單一方式，實(shí)施“影子收費”——— 根據使用情況給予投資者一定的補貼，而不向使用者直接收費，這一模式已在英國、芬蘭、西班牙等國家實(shí)行。
