安置階段是抗災全程中最為復雜、甚至最困難的階段，因為各種潛在的矛盾都凸現出來(lái)，而且還經(jīng)常發(fā)生新的意想不到的問(wèn)題。下面根據臺灣921抗震的經(jīng)驗，提出安置階段特別需要注意的問(wèn)題和八點(diǎn)建議。
一、建設供需樞紐——資源調劑中心網(wǎng)絡(luò )
越是大災，受災面積越廣闊，資源調劑工作的重要性越強。
從最近的電視報道中，多次看到四川地震災區年輕災民搶水搶食品，受傷老人搶不到而在一旁戚戚等待的情景，還有出聲畫(huà)面，受災的中年婦女、男子抱怨“有攝像機才有食品”，“我們兩天領(lǐng)不到食品”等等。臺灣參加過(guò)921抗震的社會(huì )工作者告訴我，這種情況在當時(shí)也有發(fā)生，尤其是救災隊伍往往愿意自己直接進(jìn)災區，直送物資，造成有些地區資源重復覆蓋，有些地區空缺的不公平、無(wú)效率配給狀況。臺灣解決這個(gè)問(wèn)題的方法是，按照受災密度進(jìn)行資源配給“切割”，即將所有資源集中配置，在某幾個(gè)中心地區設立資源調劑中心。
為了讓政府和民間的大批賑災資源很好地相互接續，建議中央抗震救災總指揮部在四川地區建立一個(gè)資源調劑中心網(wǎng)絡(luò )。資源網(wǎng)絡(luò )是一個(gè)較新的社會(huì )經(jīng)濟概念，需要動(dòng)用衛星系統作地理勘查，需要對于服務(wù)的能量、跨度做出恰如其分的評估，并據此做好劃分和組織工作。
建議資源調劑中心總部設在成都，分中心靠近重災區，可以幾個(gè)縣共用一個(gè)資源調劑分中心。總中心的任務(wù)就是給分中心補充貨源，不直接面對災區人民。分中心在各鄉鎮政府開(kāi)設統一窗口，實(shí)施資源配給。各個(gè)資源調劑分中心必須集中所有物資，進(jìn)行資源盤(pán)點(diǎn)并造冊登記。只有把救災物資供給結構核查清楚，才能應對各種需求。分中心是關(guān)鍵，供需信息必須即時(shí)暢通。
資源調劑中心需要集中各方專(zhuān)業(yè)人才，不僅要規劃組織、倉儲、物流人才，還要系統工程、網(wǎng)絡(luò )設計與操作、電腦與電話(huà)硬件維護等方面的人才。人才隊伍要相對穩定，可以考慮招募專(zhuān)業(yè)志愿者。
二、設立人力資源派遣中心，組織社工/志工隊伍
資源調劑中心只能管理物質(zhì)資源，而物質(zhì)資源的需求調查、發(fā)放及其登記在救災中必須依靠人力資源。更重要的是，從“以人為本”的視角出發(fā)，關(guān)注每一個(gè)災民的物質(zhì)需求和心理需求，還有救災人員的心理需求，以及調解救災工作中產(chǎn)生的矛盾（例如救援物質(zhì)覆蓋不公平）等等，都是物質(zhì)救援無(wú)法替代的。這些工作都屬于參加抗災的社會(huì )工作者的責任。
災民安置工作目前千頭萬(wàn)緒，如何整合需求，將重要信息傳遞給資源配給中心和各考試，大收集整理級抗震指揮部，是一個(gè)艱巨的任務(wù)。社會(huì )工作者是承擔這類(lèi)任務(wù)的最佳人選。921震后，臺灣大批社會(huì )工作者來(lái)到災區志愿參加抗震工作。這些社工統一由東海大學(xué)直接編隊組織和分派工作。社工大隊編制了統一作業(yè)手冊，列入對災民所有分項服務(wù)的內容、渠道、流程、聯(lián)絡(luò )方式、緊急處理通道等等。在志愿參戰的社工督導幫助下，這些志愿社工發(fā)揮了很好的運輸（食品物資）、聯(lián)絡(luò )、溝通、撫慰、輔導、組織等功能，甚至發(fā)現災民不看風(fēng)向、亂搭帳篷都幫助糾正。這些人力資源對推動(dòng)抗災秩序走向正常化起到了非常重要的作用。
大陸的社工培養還處于起步階段，參與急難救助的大都是志愿者而非社工。因此，從實(shí)際出發(fā)，我們當前可運用的人力資源應屬志愿者隊伍。2003年，大連慈善總會(huì )義工大隊曾經(jīng)志愿參加一次空難家屬的撫慰工作，取得了很好的效果。
建議在資源調劑總中心所在地設立人力資源派遣中心，統一招募、組織、安排、指導志愿者，且應優(yōu)先招募社工。人力資源派遣中心可由北京大學(xué)社會(huì )學(xué)系和中國青年政治學(xué)院社工學(xué)院共同領(lǐng)銜出任主任單位，共青團中央舉辦的志愿者協(xié)會(huì )出任副主任單位，他們應盡快編制出統一工作手冊，對于參與工作的社工/志工進(jìn)行簡(jiǎn)要的戰前培訓和中間督導。同時(shí)，與鄉鎮政府、資源調劑分中心等主要救災機構建立工作配合的秩序和制度。
建議通過(guò)一定的渠道，動(dòng)員幾家保險公司以捐贈方式為所有參加抗災的社工/志工免費投保人身意外保險。
三、設立災情勘查中心與嚴格劃界
大地震嚴重破壞了自然生態(tài)，改變了震區的地理結構和資源分布，導致一些地方不斷發(fā)生新的地震和泥石流。因此，為了災民的安全，有些地區必須完全撤出，采取封山封路的堅決措施。建議由中央指揮部設立災情勘查中心，通過(guò)科學(xué)的勘查，劃定震區的危險區域、安全區域和中間區域后，由中央指揮部通報地方政府組織人力全部撤離危險區域。
四、特別關(guān)注心靈安置和心理治療
大災決不僅是災區人民的生命財產(chǎn)的損失，更給生者留下了不可磨滅的心靈創(chuàng )傷。
在當代，由于信息發(fā)達，災難的透明度極高，這在有利于動(dòng)員全社會(huì )賑災的同時(shí)也強化了人們對災難的恐懼和悲痛心理，人類(lèi)的自控力可能因此減弱。可以說(shuō)，災難對于人類(lèi)如何維護自己的心身健康提出了挑戰。
建議中央指揮部在適當時(shí)候舉行公祭，以撫慰災區人民和全國人民。若國內的寺廟要自行組織法會(huì )，可以向國務(wù)院宗教局申請，經(jīng)同意后舉行。
災害引發(fā)的心理創(chuàng )傷治療屬于社會(huì )工作者的任務(wù)。建議人力資源派遣中心通過(guò)對社工/志工隊伍的組織和指導，摸索為不同類(lèi)型的災民（孩子、婦女、青年、老年）以及參加救災的干部群眾和解放軍官兵做心理療傷的方法。尤其是小組工作及方法，可能會(huì )有較為寬闊的施展空間。
五、撫恤救助與就地組織
撫恤救助工作是民政部的職權范圍，且經(jīng)多年抗災減災工作歷練已經(jīng)積累了極為豐富的經(jīng)驗。有關(guān)制度、政策都是現成的，只需注意這次大災之后增添了很多殘疾人和孤兒孤老。政府的撫恤如何與社會(huì )關(guān)愛(ài)相結合。
不過(guò)，這次大災凸顯的一個(gè)重要挑戰，是村鎮組織被大災破壞了，原來(lái)的村鎮組織七零八落，已經(jīng)出現了無(wú)組織、無(wú)秩序、災民可能變流民的危機。完整的基層組織建構，是我們應對一切天災人禍的基礎。
建議按照村、鄉建制，首先恢復黨小組、黨支部、黨總支的組織網(wǎng)絡(luò )。黨團員要站在一線(xiàn)，協(xié)助村委會(huì )重建村民小組。可以考慮對目前正在建設的活動(dòng)房和帳篷統一編門(mén)牌號碼，由各村民小組統轄。這個(gè)工作可由社工/志工共同協(xié)助。
在安頓下來(lái)之后，要通過(guò)村民小組會(huì )議，收集各方面以及老人、孩子、婦女等各類(lèi)人群的需求，討論評介受災情況，向民政部門(mén)提供準確的統計信息。同時(shí)，村民小組要負責統一、公平地發(fā)放救災物資。今后，對于村莊重建的地點(diǎn)選擇，以及如何組織起來(lái)以互助合作社方式投入生產(chǎn)自救和社會(huì )重建工作等，都需要村民小組發(fā)揮就地組織的作用。
就地組織的重要機構還包括學(xué)校（尤其小學(xué)）和農民互助合作組織。要讓災民站起來(lái)，首先需要公共部門(mén)以及準公共部門(mén)站起來(lái)。小學(xué)的恢復工作可以考慮用希望工程一幫一的方式，授權共青團中央和中國青少年發(fā)展基金會(huì )總體負責。農民的互助合作組織尤其是資金互助合作社，可能在災后恢復重建工作中發(fā)揮重要的自助自救與互助互救相結合的作用。四川儀隴縣鄉村發(fā)展協(xié)會(huì )以及所輔導支持的17個(gè)資金互助合作社，在極短的時(shí)間內就組織起來(lái)，提出了恢復重建的具體要求（見(jiàn)附件），就是一個(gè)證明。可以考慮，對于提出了明確需考，試大收集整理求的農民自治互助組織，由有關(guān)部門(mén)優(yōu)先給予具體幫助，并通過(guò)媒體傳播，以鼓勵農民自治互救的精神。只有災區人民自己站起來(lái)了，外界的幫助才能真正發(fā)揮效力。
六、注意從負面報道中找到問(wèn)題并做出快速反應
從有關(guān)四川賑災的大量電視報道中，可以看出很多問(wèn)題，主要是救災物資分配不均、災民搶水、搶食品的畫(huà)面，同時(shí)也部分存在反映震區人民需要的信息還不夠充分的問(wèn)題。
建議由中央宣傳部組織專(zhuān)門(mén)組織隊伍，從所有的電視和網(wǎng)絡(luò )負面報道中尋找抗災工作中的漏洞和問(wèn)題，加以整理，編成快報，不僅發(fā)送到中央指揮部，而且要向一線(xiàn)傳遞，包括各個(gè)資源配給中心、人力資源派遣中心、各鄉鎮政府及其資源發(fā)送窗口。這樣的信息溝通，有利于有問(wèn)題的地區和部門(mén)盡快糾正失誤，沒(méi)有發(fā)生問(wèn)題的地區和部門(mén)設立防范措施，將問(wèn)題苗子消滅在萌芽狀態(tài)。
七、堅決懲處官員違紀和貪污受賄
臺灣921大地震的震中在南投縣，抗震當中發(fā)生多起官員貪污受賄和違紀案件或判刑或起訴或處分。據友人大致統計，有問(wèn)題的干部大約占到鄉以上干部的將近一半。南投縣的縣長(cháng)彭百顯就被判了刑。其主要問(wèn)題是將政府下發(fā)的大量救災物資通過(guò)自己親戚所在的基金會(huì )等組織發(fā)放，有利益沖突和貪污嫌疑。這證明當大筆資源在很短時(shí)期內集中起來(lái)，且缺乏正常的制度化發(fā)放秩序時(shí)，經(jīng)手物資分配的干部面對巨大利益誘惑往往經(jīng)不起考驗。我們需要針對這個(gè)問(wèn)題采取措施防患于未然。除了要設立權力相互制衡的資源分配機制和組織機制外，非常重要的是法治。
建議由國務(wù)院法制辦盡快起草政府救災行政條例，明確什么可以做，什么不能做，要有利益規避原則，救災貪腐的官員一經(jīng)發(fā)現，立即撤職送交司法部門(mén)，嚴懲不貸。嚴肅黨紀國法要把工作做在前頭。同時(shí)，還要鼓勵民眾、新聞?dòng)浾摺⑴c救災的各個(gè)部門(mén)積極監督救災物資的合理發(fā)放，遇到問(wèn)題和疑點(diǎn)要盡快反映。凡是揭發(fā)貪腐和違紀事件者，經(jīng)查實(shí)后根據情況，由地方或者中央政府給予表?yè)P和物質(zhì)獎勵。
八、組織隊伍專(zhuān)題研究大災應變處理系統
我國是一個(gè)幅員遼闊、災害多發(fā)的國家，非常需要建立一個(gè)系統的災變處理體系。盡管像5·12這樣的大災自唐山地震后還是第一次出現，期間間隔30余年，不過(guò)，由于全球生態(tài)環(huán)境的明顯變化，大災的間隔期顯然在縮短。不僅水災雪災頻發(fā)，大震災害頻發(fā)也必須引起重視。從亞洲來(lái)看，1976年發(fā)生唐山地震，1995年發(fā)生阪神地震，1999年發(fā)生臺灣地震、2008年發(fā)生四川地震，四次地震的時(shí)間間隔并不長(cháng)。
盡管我國在抗擊“非典”之后，國家非常重視突發(fā)公共危機事件的處理，并于2007年立法，但是，從今年年初我國南方發(fā)生凝凍冰雪災害和四川這次發(fā)生的震災看，再組織和落實(shí)緊急應變處理系統方面還存在較大的問(wèn)題。還有，以往的處理系統有一定的單純技術(shù)傾向，而全社會(huì )應對大災的第一反應，以及政府的組織和動(dòng)員、資源調劑、協(xié)調統一、全社會(huì )參與、災民自助互助等等方面的復雜程度和困難大大超過(guò)技術(shù)難題，需要加緊進(jìn)行專(zhuān)題研究。
有鑒于此，建議由中央指揮部授權中國社會(huì )科學(xué)院為大災應變處理系統研究的牽頭單位，按照課題的組織方式，由社科院邀請有關(guān)部門(mén)、機構的人員參與課題研究。當前，中國社科院可組織若干調研小分隊直赴災區，對現行各種政策、做法和措施落實(shí)狀況進(jìn)行觀(guān)察，評估其有效程度，提出改進(jìn)的政策建議；同時(shí)，通過(guò)對于處理大災的國際經(jīng)驗和制度法規的研究，提出建設我國大災應變處理的系統化方案，為我國的大災處理積累必要的經(jīng)驗和知識。
