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在農村，家庭養老是絕大多數家庭唯一的養老模式，農村“養兒防老”的觀(guān)念根深蒂固。雖然兩個(gè)老人居住和一個(gè)老年人獨自居住的情形也存在，但他們都需要子女經(jīng)常去照顧他們，從物質(zhì)上和精神上給予相應的支持。雖然現階段中國農村的養老模式仍然是以家庭養老為主，并且這種以“土地養老”、“養兒防老”為主要方式的家庭養老也有其深厚的經(jīng)濟因素和文化心理基礎，但是，在社會(huì )轉型的過(guò)程中，中國農村的家庭養老方式面臨著(zhù)種種挑戰。
首先，農村老年人口規模大，老齡化程度高于城市，農民的養老壓力逐漸加大，養老的經(jīng)濟負擔和養老服務(wù)負擔將更加沉重。按目前的政策規定，一個(gè)農村家庭最多只能有兩個(gè)孩子，這樣將會(huì )使得家庭供養資源減少，而子女養老的人均負擔卻是成倍增長(cháng)。將來(lái)，一對夫妻要贍養四個(gè)老人，撫養一個(gè)或兩個(gè)小孩將會(huì )是一個(gè)普遍的現象。很顯然，在這樣的家庭人口結構下，一旦老人生病后，龐大的醫藥、護理和營(yíng)養費用負擔極重，他們要面臨著(zhù)經(jīng)濟和時(shí)間的雙重壓力。過(guò)于沉重的養老負擔會(huì )嚴重削弱農村家庭自身的經(jīng)濟積累能力、擴大再生產(chǎn)能力、子女教育能力，乃至大大弱化中國農村的自我發(fā)展能力。
其次，國家對農村養老行為規范和調整力度減弱，不良價(jià)值觀(guān)念和道德觀(guān)念對一些農村人產(chǎn)生了不良的影響，加之國家法律對老年人權利保障不夠，使得有些老人在家庭中得不到應有的尊重。傳統的家庭養老是建筑在傳統道德基礎上的行為，雖然法律明文規定子女有贍養老人的義務(wù)，但老人生活質(zhì)量的好與差很大程度上取決于供養人的自身素質(zhì)和精神文明程度。因此，在農村家庭養老的模式中，有的老人能生活幸福，安度晚年;有的老人只能維持溫飽;有的老人卻受到虐待。這就反映了農村家庭養老形式還不能為老人晚年生活質(zhì)量提供完全的保障。對一些家庭養老中出現的不良現象，農村基層組織除了調解外，很少用法律手段去解決，即使依法判決了，又由于相當一部分農民法律意識差，法律文書(shū)的執行往往顯得蒼白無(wú)力，老人的生活質(zhì)量依然得不到保證。
最后，隨著(zhù)計劃生育政策帶來(lái)的生育率下降，家庭規模縮小，使得家庭的養老功能弱化，居住方式的代際分離，也意味著(zhù)健康不佳的老年人在經(jīng)濟供養之外還面臨生活不便，照料不夠，精神苦悶等問(wèn)題。再加上現代社會(huì )人口流動(dòng)越來(lái)越快，空巢老人增多，大量農村的年輕人進(jìn)城打工，迫于崗位競爭壓力，使他們根本無(wú)暇顧及在農村的父母。
中國農村人口老齡化帶來(lái)的一系列問(wèn)題是傳統的“家庭養老”模式所不能解決的。鑒于此，許多地方根據各地的實(shí)際情況已開(kāi)始逐步探索多元化、多渠道的方式，為農村養老提供可靠保障。
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我國農村新型養老保險制度的發(fā)展方向與重點(diǎn)：
(一)加快建立社會(huì )統籌的基本保障制度框架
面向未來(lái)的城鄉發(fā)展格局，適應未來(lái)社會(huì )發(fā)展需要，要考慮統籌城鄉資源分配、財政分配、社會(huì )就業(yè)和各項政策發(fā)展，建立統一的國民社會(huì )養老保險制度，在此前提下設計和建立農村社會(huì )保險基本制度框架，特別是建立農保可轉換為城保的通道和機制，對早期農村養老制度保障制度進(jìn)行根本性改革。
一是要建立基本賬戶(hù)和個(gè)人賬戶(hù)相結合的農村居民社會(huì )養老保險制度，統一制定城鄉社會(huì )保險關(guān)系轉移、銜接辦法。以規范農村居民社會(huì )養老保險基本制度框架，保障農民的養老金能在不同的地區之間進(jìn)行有效流轉，能在不同的保障方式之間進(jìn)行有效接轉，能隨著(zhù)時(shí)間的推移實(shí)現資源保值增值為目的，制度模式由原來(lái)的完全個(gè)人賬戶(hù)模式改革為個(gè)人賬戶(hù)與社會(huì )統籌調劑金賬戶(hù)相結合的模式，改變過(guò)去完全靠個(gè)人賬戶(hù)積累、沒(méi)有待遇調整、待遇一經(jīng)領(lǐng)取終生不變、難以長(cháng)期保障參保人員基本生活等問(wèn)題。
二是公共財政要全過(guò)程支持農村社會(huì )養老保險制度建設，降低農民參保門(mén)檻，提高保障水平。公共財政要加大對工作體系的投入，農村社會(huì )養老保險管理機構不再提取管理服務(wù)費，人員和工作經(jīng)費應列入同級財政預算，盡快解決原制度從保險費中提取管理費，用于人員和工作經(jīng)費的問(wèn)題。同時(shí)要以多種方式建立農民參保補貼制度。在面向農民的籌資上，要降低門(mén)檻，堅持政府組織引導和農民自愿相結合，以政府投資為主，低水平起步，建立農民的最基本養老保障制度。
三是堅持政府統一管理、個(gè)人繳費、集體補助、政府補貼的農村養老保險籌資模式。建立動(dòng)態(tài)繳費增長(cháng)機制，繳費標準隨著(zhù)預期領(lǐng)取的養老金標準的變化而調整，實(shí)行動(dòng)態(tài)繳費。參保人員預期領(lǐng)取的最低養老金水平可與農村低保水平銜接。加強基金監管，拓寬投資渠道，確保基金安全增值，制定基金管理運營(yíng)辦法，完善養老金計發(fā)辦法等。
(二)推進(jìn)保障形式和補償保障模式的創(chuàng )新，將農村養老保險與其他社會(huì )保障相結合，提高保障能力和效果
一是要提高農民個(gè)人積累參保率、覆蓋率，擴大社會(huì )保障面。要適合各地的社會(huì )經(jīng)濟條件，使個(gè)人籌資方案得到農民的認可，調動(dòng)大家的積極性，降低服務(wù)的成本，提高服務(wù)的效果。各地區根據本地的社會(huì )經(jīng)濟特點(diǎn)，探索適宜的補償和獎勵模式，不斷完善實(shí)施方案。在籌集資金上，允許一次性交納的模式，也可采取分期定額繳納的模式，采取以農村資產(chǎn)權力抵押融資的模式，或者采取個(gè)人不繳納，年老后進(jìn)行倒扣個(gè)人應出資部分的模式等。目前要以多種方式建立困難農民參保補貼制度。
二是要積極改進(jìn)保險資金享受的辦法，支持低成本的社會(huì )化養老保險服務(wù)事業(yè)發(fā)展，強化對養老服務(wù)的規范和管理。促進(jìn)農民對社會(huì )養老服務(wù)的綜合利用，盤(pán)活養老金資源，降低農民養老經(jīng)濟負擔。特別是要發(fā)展集中公共養老服務(wù)，推進(jìn)服務(wù)規模化、專(zhuān)業(yè)化發(fā)展，提高養老資源利用效率，降低服務(wù)成本和價(jià)格，提高服務(wù)質(zhì)量。建立參與式發(fā)展的機制，更加方便農民，減少農民享受的成本，讓越來(lái)越多的農民認識到新型農村養老保險的好處，讓制度受到農民的歡迎。在資金的使用和養老服務(wù)的具體提供上，如允許具有一定的靈活性和地區差異性，可以采取定期發(fā)放現金的方式，也可采取發(fā)放購物券的方式，還可采取發(fā)放實(shí)物的方式，以及提供住宿、發(fā)放資金到中介養老機構等。
(三)加快解決重點(diǎn)人群的養老保障問(wèn)題，著(zhù)力提高保障水平
一是解決農村獨生子女政策實(shí)施問(wèn)題，擴大實(shí)施農村獨生子女家庭獎勵扶助政策范圍。二是解決農民工養老保險問(wèn)題，通過(guò)制度建立基本保障，加快建立逐步積累制度。首先鼓勵其參加所在城市的城鎮養老保險，最好能夠參加所在城市的養老保險;另外，也鼓勵參加本地的農村養老保險。三是解決鄉鎮企業(yè)職工養老保險問(wèn)題，建立靈活的保險方式。四是解決被征地農民的養老保險問(wèn)題，在征地環(huán)節一次性建立基本保障，融入城市社會(huì )保障體系。
(四)推進(jìn)農村新型社會(huì )養老保險制度試點(diǎn)
在城鎮社會(huì )保障體系基本建立起來(lái)的情況下，要突破現行社會(huì )保障制度建設的瓶頸制約，必須實(shí)行積極的社會(huì )保障政策，將制度建設的重點(diǎn)轉向農村，建立基本制度框架體系，并先行將處于城鎮化邊緣的農民工、被征地農民和有條件的地方的農民納入社會(huì )保障體系。要加強對新型農村養老保險試點(diǎn)工作的指導和服務(wù)，制定積極的農村社會(huì )保障政策，推進(jìn)新型社會(huì )養老保險政策試點(diǎn)。一是在指導方針上應采用基本制度統一，但不同地區分類(lèi)指導的原則，支持各地因地制宜的發(fā)展創(chuàng )新和探索。要加強引導和服務(wù)，幫助基層解決農村養老保障制度建設中遇到的各種矛盾。二是推進(jìn)管理和技術(shù)的創(chuàng )新與突破。加強信息化建設，研制可覆蓋城鄉的社會(huì )保險賬戶(hù)管理信息系統，為統籌城鄉社會(huì )保障制度建設提供技術(shù)支撐，將“金保工程”延伸到縣、鄉和有條件的村，為農民社會(huì )保險關(guān)系的異地轉移、銜接提供技術(shù)支持。三是改進(jìn)農保工作做法。樹(shù)立政府服務(wù)而不是替代、包辦的觀(guān)念，讓農民更多地關(guān)心、參與制度的建設，更多地歡迎和滿(mǎn)意制度的建設。提高政府服務(wù)能力和效果，改進(jìn)和建立公開(kāi)、公平和公正的方法，抓住重點(diǎn)，加強宣傳，典型示范，營(yíng)造發(fā)展氛圍，促進(jìn)農民關(guān)心服務(wù)。
(五)加強組織領(lǐng)導，完善扶持發(fā)展政策
理順管理體制，突出政府的兩大責任：第一個(gè)是政府的管理責任，即政府負責建立和經(jīng)辦機構，并承擔管理經(jīng)費，將新型農村養老保險管理納入到地方政府的公共事務(wù)管理職責之中;第二個(gè)是政府的籌資責任，即規定各級政府的籌資標準和扶持獎勵的發(fā)展政策。要從建立起就開(kāi)始注重制度化建設，建立新型農村養老保險實(shí)施辦法以及基金管理、財會(huì )制度、審計監督、定期公示等一系列的管理制度，并且在試點(diǎn)中不斷完善，強化制度化、規范化、法律化的管理。在資金管理上，要采用封閉式的資金管理制度，有效保證資金安全運行。逐步提高保障水平，建立政府籌資的社會(huì )保障機制，逐步建立起穩定的、與社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展及養老費用自然增長(cháng)水平相適應的籌資機制，確保農民的繳費水平隨收入水平的增長(cháng)而提高，建立政府籌資的制度保證機制，中央財政應加大對貧困縣以及貧困地市的財政轉移支付力度。
>> 延伸閱讀
積極推進(jìn)新型農村社會(huì )養老保險制度
黨的十七屆三中全會(huì )提出:“貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的原則,加強健全農村社會(huì )保障體系。按照個(gè)人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求,建立新型農村社會(huì )養老保險制度。”妥善解決農民的養老問(wèn)題,對于統籌城鄉經(jīng)濟社會(huì )一體化發(fā)展,建設和諧社會(huì )具有重要意義。
我國是農業(yè)大國,農民養老是我國現代化進(jìn)程中不可回避、必須解決的問(wèn)題。我國農村人口達8億多,新型農村社會(huì )養老保險制度的建設,關(guān)系到農民目前和將來(lái)的生活安全以及生活質(zhì)量的提高,關(guān)系到我國全面小康社會(huì )目標的實(shí)現。推進(jìn)新型農村社會(huì )養老保險制度建設,是我國新農村建設中一個(gè)需要放在重要地位的基本任務(wù)。
我國農村社會(huì )養老保險制度方面的探索已有20多年的歷史。2003年以后,全國各地開(kāi)始了新型農村養老保險試點(diǎn),許多地方通過(guò)加大政府引導和支持力度,擴大覆蓋范圍,創(chuàng )新制度模式,積累了不少經(jīng)驗。到2007年底,全國已有31個(gè)省區市的近2000個(gè)縣(市、區、旗)不同程度地開(kāi)展了新型農村養老保險試點(diǎn)工作,有5000多萬(wàn)農民參保,積累保險基金300多億元,有300多萬(wàn)參保農民領(lǐng)取了養老金。新形勢下,建立新型農村社會(huì )養老保險制度符合中國國情,具有中國特色,適合中國農村經(jīng)濟發(fā)展水平,促進(jìn)了農村社會(huì )的穩定。
試點(diǎn)的情況表明,要進(jìn)一步推進(jìn)這項工作,首先要加大投入力度。我國尚處于并將長(cháng)期處于社會(huì )主義初級階段,經(jīng)濟不夠發(fā)達,經(jīng)濟實(shí)力有限,而農村社會(huì )養老保險涉及到眾多農民,這就決定了我國的農村社會(huì )養老保險只能從低水平起步、從保障基本生活入手,先解決從無(wú)到有的問(wèn)題,再解決由低到高的問(wèn)題。因此,推進(jìn)新型農村社會(huì )養老保險制度,必須政府牽頭,統一政令,加大推力,協(xié)調方方面面的關(guān)系,進(jìn)行有效的組織和引導。應大力加強農村社會(huì )保障組織建設,組建一個(gè)有權威的農村社會(huì )保障組織管理機構。要大力提高對農村社會(huì )保障的組織、協(xié)調管理水平。在財政允許的情況下,政府應投入資金作為農村養老保險基金的補充,改變目前政府財政在農村社會(huì )養老扶持方面基本缺位的現狀。完善新型農村社會(huì )養老保險制度“個(gè)人繳費、集體補助和政府補貼”的三方共同負擔的模式。政府不僅要給予保險金政策方面的優(yōu)惠,還需要給予農民一定數額的直接經(jīng)濟補貼。
其次要加大覆蓋面。我國的城鄉之間、區域之間經(jīng)濟發(fā)展還有著(zhù)較大的差別,這種差別在相當長(cháng)的時(shí)間內難以消除。這就決定了我們在推進(jìn)新型農村社會(huì )養老保險制度的時(shí)候,要面對現實(shí),正視差別。為確保農村居民社會(huì )養老保障全覆蓋,必須根據不同地區的發(fā)展水平,不同人群的養老方式,不同區域農村養老保障水平的現狀,來(lái)進(jìn)行分類(lèi)設計和分步實(shí)施,建立與地區經(jīng)濟增長(cháng)非均衡戰略相適應的農村養老非均衡保障制度。在貧困型農村,養老保險必須通過(guò)政府的非納費型社會(huì )救助養老金來(lái)進(jìn)行,建立起以生活救濟和生活資助為主的救濟性質(zhì)的社會(huì )保障制度。在溫飽型農村,農民基本生活需求已得到滿(mǎn)足,應為這些地區的農民提供養老和醫療方面的基本保障,同時(shí)積極推進(jìn)新型養老保險制度的試點(diǎn)。富裕型農村主要集中于東南沿海和大城市近郊,農民收入水平高,思想觀(guān)念新,對社會(huì )保障的要求也比較高,這類(lèi)地區可積極實(shí)施城鄉一體化養老保險試點(diǎn)。同時(shí),在同一地區內部,由于人群就業(yè)方式和生活方式的不同,不同人群的社會(huì )養老方式、保障水平和需求也是不同的,要分批推進(jìn)不同人群的養老保險。
第三要加快立法速度。我國農村人口老齡化具有未富先老、持續時(shí)間長(cháng)的特點(diǎn)。在推進(jìn)新型農村社會(huì )養老保險制度時(shí),不僅要解決現實(shí)中各個(gè)群體之間利益差別和歷史遺留問(wèn)題,而且要為應對未來(lái)農村人口老年化的高峰做好準備,這就要求新型農村社會(huì )養老保險制度不僅要具有前瞻性,而且要具有可持續性。加快新型農村社會(huì )養老保險立法進(jìn)程,是關(guān)系到農村養老保險的可持續性和保險基金保值增值的一個(gè)根本性問(wèn)題。建議以法律形式明確諸如農村養老保險制度應遵守的原則、主要內容、管理體制、資金來(lái)源、支付標準、基金的運營(yíng)情況、監督及相關(guān)部門(mén)的責任等。各地應根據當地農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的實(shí)際情況,在國家制定的有關(guān)法律的基礎上,制定具體的農村社會(huì )養老保險辦法,為新型農村社會(huì )養老保險事業(yè)的順利推進(jìn)提供良好的法制環(huán)境。
