金秋九月,應該算是一個(gè)熱鬧的慈善之月。9月29日,一場(chǎng)由“股神”巴菲特與世界首富、微軟公司創(chuàng )始人比爾 蓋茨發(fā)起的慈善晚宴,將在北京開(kāi)席。50位此前受邀的中國富豪,究竟會(huì )有多少人“慷慨赴宴”,目前尚無(wú)定論。有“中國首善”之稱(chēng)的、江蘇黃埔再生資源利用有限公司董事長(cháng)陳光標在致巴菲特和比爾 蓋茨的公開(kāi)信中,聲稱(chēng)在自己離開(kāi)這個(gè)世界的時(shí)候,將不是捐出一半財富,而是“裸捐”——向慈善機構捐出自己的全部財產(chǎn)。
面對紛繁的國內慈善捐贈事件,慈善業(yè)內人士則表現的相當冷靜,他們認為,目前中國的公募基金會(huì )、慈善會(huì )多扎根于行政系統內,而承擔、消化慈善基金職能的基層公益服務(wù)機構發(fā)展卻明顯“缺腿”,同時(shí),對慈善業(yè)監管不力、善款流通渠道成本過(guò)高等諸多弊病制約了慈善事業(yè)的順利發(fā)展。所以,比起翹首期待哪個(gè)富豪會(huì )“裸捐”,我們更需要借機好好思考如何突圍慈善業(yè)發(fā)展的瓶頸之困。
現狀
民間慈善組織取得合法身份難
可以存在,可以活動(dòng),但難以取得合法身份。這是為數眾多的中國民間慈善組織共同面臨的出生制度困境。
9月12日,著(zhù)名影星李連杰首次公開(kāi)表示,由他創(chuàng )建的國內著(zhù)名私募基金會(huì )——壹基金,因為身份地位不清,有可能面臨中斷困境。
這種障礙來(lái)自現行的社團登記制度。根據1998年10月發(fā)布的《社會(huì )團體登記管理條例》,申請成立社會(huì )團體,首先應當經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意,否則將不予以登記注冊。對于“業(yè)務(wù)主管單位”,該條例也有明確規定,必須是國務(wù)院有關(guān)部門(mén)和縣級以上地方各級政府授權的組織。對于多數民間社團來(lái)說(shuō),要獲得業(yè)務(wù)主管部門(mén)的批準基本上是一項不可能完成的任務(wù)。
而對于民間組織的注冊,更重要的是實(shí)行嚴格的“雙重管理”制度,即要求除了找到一個(gè)政府機關(guān)或者黨政部門(mén)作為“業(yè)務(wù)主管”之外,還必須在民政部門(mén)登記,也就是說(shuō)得找兩個(gè)“婆婆”才能合法化。民間社團因為被主管部門(mén)拒絕接納而引發(fā)的糾紛甚至打起官司的也不在少數。
作為變通,像壹基金這樣掛在一家有政府背景的合法機構名下,是辦法之一。更多被拒于合法登記門(mén)外的社團,要么轉而登記為企業(yè)法人,承受稅收、身份、對外合作等方面的壓力,要么干脆就是轉入地下,“非法”運行。
根據中國社科院發(fā)布的藍皮書(shū),到2008年底,中國以非正式登記的方式(如以工商注冊等其他方式注冊)存在的公益組織大約75.9萬(wàn)個(gè),此外還有25萬(wàn)個(gè)組織沒(méi)有登記。
經(jīng)過(guò)四川汶川、青海玉樹(shù)、甘肅舟曲等幾次大的自然災害的考驗,現有的公募基金組織已經(jīng)不能適應慈善事業(yè)的發(fā)展。四川紅十字會(huì )曾經(jīng)這樣形容他們的工作——17名工作人員,20億善款,10多萬(wàn)張銀行單據；兩萬(wàn)多郵局匯款單；每天要寄出幾千封回執；每天上千噸的救災物資要處理,這些都成為不折不扣的善款處理困境。
官方慈善組織工作負荷超量痛苦不堪,民間慈善組織蓄勢待發(fā)卻難以獲得法定身份,中國慈善事業(yè)又在蓬勃發(fā)展。可以說(shuō),中國慈善到了作出選擇的關(guān)鍵時(shí)刻。
困境
民間慈善組織難享減免稅優(yōu)惠
其實(shí)出生、登記方面的障礙,從深層次來(lái)說(shuō),還是緣于我國慈善業(yè)的體制障礙,就是中國的慈善到底是姓“官”還是應該姓“民”?是由官方來(lái)主辦操作呢還是放手民間?
今年7月底,民政部、發(fā)改委、監察部等五部委簽發(fā)的《青海玉樹(shù)地震抗震救災捐贈資金管理使用實(shí)施辦法》公開(kāi)要求把玉樹(shù)地震捐款“直接撥付到青海省”,由青海省政府統籌使用。其最為核心的內容,就是要求13家全國性公募基金會(huì )把所接受捐款統一劃轉青海省民政廳和青海省紅十字會(huì )、青海省慈善總會(huì )賬戶(hù)。
文件公開(kāi)引致輿論一片嘩然。因為一旦落實(shí),意味著(zhù)13家基金會(huì )將失去對所接收玉樹(shù)地震捐款的控制權和使用權,變成了青海省政府災后重建的“錢(qián)袋子”；而有權接收這些善款的青海省紅十字會(huì )、青海省慈善總會(huì )等,實(shí)質(zhì)上也淪為地方政府的“出納”。一位全國性基金會(huì )秘書(shū)長(cháng)對記者提出了“匯繳”的質(zhì)疑:“負責籌錢(qián)的基金會(huì )在災后重建中,還有什么權利?善款的最終投向,怎么向捐贈人交代?這可都是做慈善的底線(xiàn)問(wèn)題!”
由政府限定募捐組織的做法,法律學(xué)者認為這實(shí)質(zhì)上是一種變相的行政審批行為。它一方面限制了公益組織應有的合法募捐權利,另一方面也限制了公民選擇的權利。
根據我國相關(guān)法律規定,只有公募基金會(huì )可以向社會(huì )公開(kāi)籌款,個(gè)人及非公募基金會(huì )都沒(méi)有這個(gè)權利。專(zhuān)家認為,比起呼吁更多富人捐款,目前更重要的是改革中國慈善機制,還慈善事業(yè)民間本性。
中國的民間慈善組織難以壯大,還有一個(gè)最現實(shí)也是最迫在眉睫的問(wèn)題就是稅的問(wèn)題。
稅收減免優(yōu)惠政策是世界大多數國家對發(fā)展本國慈善公益事業(yè)都會(huì )采取的鼓勵措施。目前,我國只有20多家有著(zhù)濃烈官方色彩的慈善公益機構,獲得了稅前捐贈全額扣除的優(yōu)惠政策。而捐向其他機構的善款,至多也只能享受年度利潤總額12%或10%以?xún)鹊目鄢齼?yōu)惠。而且要想辦理捐款退稅,至少需要通過(guò)50多道手續。何況目前很多捐款人并不知道自己有這項權利。這無(wú)疑很大程度限制了民間慈善組織發(fā)展的積極性。
2009年11月11日,財政部和國家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于非營(yíng)利組織企業(yè)所得稅免稅收入問(wèn)題的通知》。該《通知》不僅對非營(yíng)利組織從事包括投資在內的營(yíng)利活動(dòng)取得的收入不可以獲得免稅待遇作出了規定,還對非營(yíng)利組織的其他收入進(jìn)行了限制性規定。這對于那些依靠投資增值來(lái)填補支出的非公募基金會(huì )來(lái)說(shuō),無(wú)疑是嚴重的打擊。
對此,12月22日,南都公益基金會(huì )、友成企業(yè)家扶貧基金會(huì )、中國青少年發(fā)展基金會(huì )等9家基金會(huì )就此提出質(zhì)疑,并聯(lián)合簽署要求國務(wù)院對此進(jìn)行違法性審查,同時(shí)致函財政部和國家稅務(wù)總局,提出就相關(guān)問(wèn)題溝通的請求。三天后,另外15家公益基金會(huì )也參與進(jìn)來(lái),達到24家。
建議
慈善立法應定位于自愿和民間
知名慈善工作者、“希望工程”創(chuàng )始人、南都公益基金副理事長(cháng)徐永光對記者說(shuō):“政府主導,掛靠登記的制度限制了中國慈善事業(yè)的發(fā)展,政府可以用財政資金購買(mǎi)民間組織的公共服務(wù),但不應該把民間慈善捐款拿到政府的口袋里彌補公共財政的不足；政府要支持民間慈善的發(fā)展,并擔負監管的責任,但不能越權越位,自己操盤(pán)。”
當前,社會(huì )各界呼吁多年的慈善法仍在制定中。參與此法制定的國務(wù)院法制辦有關(guān)負責人郜風(fēng)濤認為,政府運用權力手段搜集慈善資源,必然會(huì )破壞慈善生態(tài)。
慈善的主體是民,而不是官。慈善立法應當明確慈善的自愿和民間的定位,并在此基礎上,真正從制度上厘定政府權力和民眾權利在慈善法律關(guān)系中的邊界。
徐永光還表示,根據我國企業(yè)所得稅法規定,企業(yè)公益性捐贈,在利潤總額12%以?xún)鹊牟糠?準予稅前扣除,相反,財政部、國家稅務(wù)總局則規定公益基金會(huì )資產(chǎn)增值收入要交納企業(yè)所得稅(稅率25%),十分不利于富人捐款辦非公募基金會(huì )。這是因為,按照《基金會(huì )管理條例》的規定,非公募基金會(huì )的年度支出必須不低于上一年資金節余的8%,這是在交完企業(yè)所得稅后的支出。其他國家對基金會(huì )資產(chǎn)增值幾乎都給與免稅優(yōu)惠。美國法律規定基金會(huì )年度支出占上年資產(chǎn)的5%,投資收益則只繳納1％至2%的消費稅。中國的稅制只會(huì )讓非公募基金會(huì )越做越小,不斷萎縮。想要出現福特基金會(huì )那樣資產(chǎn)從3億多美元到今天超百億是不可能的。
為此,全國政協(xié)委員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授王名曾向“兩會(huì )”建議,對公益性基金會(huì )應實(shí)行稅收優(yōu)惠政策,基金會(huì )的資產(chǎn)收益在現有法律框架內可以享受減免優(yōu)惠。
北大法學(xué)院非營(yíng)利組織法研究中心副主任金錦萍提出,我國雖然有對慈善捐贈和慈善組織減免稅的法律依據,但具體怎么減免,怎么認定他是符合條件的非營(yíng)利組織的收入,如果稅前公益捐贈扣除的話(huà),這個(gè)程序怎么走,怎么申請獲得這樣個(gè)公益捐贈稅前扣除的資格,這一塊需要配套措施、配套制度跟進(jìn)。
前民政部社會(huì )福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司司長(cháng)、現為北京師范大學(xué)壹基金公益研究院院長(cháng)的王振耀就提出了平民慈善的概念。他認為,捐款、捐物、捐力,包括志愿者活動(dòng),都屬于慈善。慈善的本義就是人人皆可慈善,不是政府一家的事,更不是富人們專(zhuān)有的體面游戲。慈善可以從身邊做起,從基層、從社區開(kāi)始。讓捐贈者、受贈者在身邊感受到慈善。這樣中國的慈善事業(yè)才會(huì )很快地發(fā)展起來(lái)。
