【背景鏈接】
2014年政府工作報告提出，“城鎮化是現代化的必由之路，是破除城鄉二元結構的重要依托。要健全城鄉發(fā)展一體化體制機制，堅持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮化道路”。
城鎮化是一個(gè)國家或地區經(jīng)濟發(fā)達程度和社會(huì )發(fā)展進(jìn)步程度的標志，而生態(tài)環(huán)境是人類(lèi)社會(huì )生存和發(fā)展的基礎，城鎮化與生態(tài)環(huán)境是一種相互影響、相互依存的關(guān)系。隨著(zhù)我國城鎮化進(jìn)程的迅猛推進(jìn)，我國城鎮生態(tài)環(huán)境正面臨嚴峻挑戰。資源過(guò)度消耗、環(huán)境污染加劇、生態(tài)系統破壞嚴重、生態(tài)安全隱患突出等生態(tài)問(wèn)題成為制約我國城鎮化發(fā)展的主要因素。
2014年11月27日，國務(wù)院總理李克強來(lái)到國家博物館，參觀(guān)人居科學(xué)研究展。在“明日人居、未來(lái)展望”部分，李克強說(shuō)，推進(jìn)新型城鎮化，就是要面向未來(lái)，堅持改革創(chuàng )新，統籌謀劃。人口大量向城市集聚，也必須處理好能源、水、霧霾、生態(tài)等問(wèn)題，這些都關(guān)乎億萬(wàn)群眾的切身利益，人居科學(xué)要圍繞破解這些難題，深入研究，拿出對策。
【標準表述】
[權威論述]
城鎮建設要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現有山水脈絡(luò )等獨特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉愁。
——習近平
堅持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮化道路，遵循發(fā)展規律，積極穩妥推進(jìn)，著(zhù)力提升質(zhì)量。
——李克強
[城鎮化進(jìn)程中的生態(tài)治理困境]
地方政府在生態(tài)治理工作中的利益分析及存在的問(wèn)題。地方政府一方面是中央政府地方執行機構，要認真貫徹執行中央政府的各項方針政策，是國家利益的地方代理人;另一方面，地方政府又是地方公眾代言人，受公眾委托，提供和保護地方公共產(chǎn)品，做好服務(wù)工作，是地方公利性的代表，即政府兼具公利性和自利性的特點(diǎn)。政府的公利性理應是主要的，自利性是從屬于公利性的，但也存在不少現實(shí)問(wèn)題：
一是唯經(jīng)濟為中心，忽視環(huán)境保護治理。城鎮化地區往往處于城市邊緣或相對落后地區，具有過(guò)渡性、市場(chǎng)性、滯后性等特點(diǎn)，為改變現狀，地方政府只有千方百計發(fā)展經(jīng)濟，增加財政收入。加上“唯經(jīng)濟發(fā)展至上論”的政績(jì)考核導向，很多地方都把招商引資、增加經(jīng)濟收入列為首要任務(wù)。“如何實(shí)現GDP的高速增長(cháng)和財政收入的相應提高是地方政府政策取向和行為取向的基本著(zhù)力點(diǎn)，而生態(tài)環(huán)境卻不在地方政府的考量之中，或僅占較小權重。”特別是一些偏遠落后地區，面對巨大的財政缺口，政府往往對一些企業(yè)的生態(tài)污染行為采取默許或縱容態(tài)度。
二是重視短期利益，漠視環(huán)境治理長(cháng)遠效益。城鎮化地區的轉型期特點(diǎn)決定了地方政府在制訂地方發(fā)展規劃和政策時(shí)更傾向于短期性、粗放性和擴張性，更加注重當前短期利益，表現為貪求城鎮化速度快、規模大、模式化、效果差，結果導致千城一面、急功近利，而對生態(tài)環(huán)境整治這樣關(guān)乎地方經(jīng)濟社會(huì )長(cháng)遠可持續發(fā)展的情況相對漠視。
三是部門(mén)條塊分割造成環(huán)境治理難以發(fā)揮整體效應。城鎮化生態(tài)治理需要政府多個(gè)部門(mén)的協(xié)調與合作，涉及環(huán)保、國土、水利等諸多機構，需要統籌規劃、科學(xué)調度、通力配合，才能確保治理工作的順利推進(jìn)。但由于條塊分割問(wèn)題的存在，各個(gè)部門(mén)都有其相對的獨立性，因此在生態(tài)環(huán)境治理這項需要各部門(mén)通力配合、相互協(xié)作的復雜工程上就存在突出的難題，很難發(fā)揮整體合力效能。
地方企業(yè)在生態(tài)治理工作中的利益分析及存在的問(wèn)題。眾所周知，地方企業(yè)主要以鄉鎮企業(yè)為主體，鄉鎮企業(yè)是造成地方生態(tài)環(huán)境污染的主體之一，也是生態(tài)治理的重要環(huán)節。鄉鎮企業(yè)作為市場(chǎng)活動(dòng)的主體，必然受到市場(chǎng)經(jīng)濟規律的制約，降低生產(chǎn)成本、利潤最大化是其核心的利益表達。鄉鎮企業(yè)在20世紀80、90年代，對活躍地方經(jīng)濟、解決民眾就業(yè)問(wèn)題、促進(jìn)地方經(jīng)濟社會(huì )增長(cháng)起到了積極作用，也是推進(jìn)農村城鎮化進(jìn)程的主要動(dòng)力。從其發(fā)展的歷程來(lái)看，鄉鎮企業(yè)具有依附于村鎮社區、增加農民收入、支持地方發(fā)展、改善社區福利、安排就業(yè)、企業(yè)主大多來(lái)源于優(yōu)秀農民等社會(huì )屬性。
這種社會(huì )屬性要求鄉鎮企業(yè)要為城鎮地方性公共物品提供資金和條件支持，為改善地方生態(tài)環(huán)境作出努力，即鄉鎮企業(yè)不能單單只追逐經(jīng)濟利益，也要兼顧社會(huì )效益，要承擔公共環(huán)境的保護和維護的任務(wù)。一方面鄉鎮企業(yè)是地方生態(tài)污染的主要源頭，也是生態(tài)治理的關(guān)鍵環(huán)節;另一方面，地方政府可以根據鄉鎮企業(yè)追求利潤最大化的本質(zhì)特征，采取獎罰措施，提高企業(yè)參與生態(tài)環(huán)境整治的積極性。同時(shí)，鄉鎮企業(yè)還掌握著(zhù)地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要信息，這些信息對城鎮化地區政府進(jìn)行生態(tài)治理制定政策制度具有重要價(jià)值。
一是鄉鎮企業(yè)自身不愿參與生態(tài)治理問(wèn)題。
受經(jīng)濟社會(huì )大環(huán)境發(fā)展的影響，尤其是受城鎮化“合村并居”進(jìn)程的沖擊，鄉鎮企業(yè)遠離鄉村社區，社會(huì )責任淡化，為適應日益激烈的市場(chǎng)競爭，不得不千方百計降低生產(chǎn)成本，提高科技水平，增加企業(yè)利潤，而不愿再分流有限的資金去投入到經(jīng)濟效益期較長(cháng)、收益慢的生態(tài)治理中去。在當前法律法規不健全、執行力不強和經(jīng)濟理性人在缺乏有效監督下，往往都會(huì )追求利潤最大化的社會(huì )中，鄉鎮企業(yè)無(wú)一例外地也會(huì )為了追求自身利益最大化而忽視或無(wú)視公益事業(yè)，主動(dòng)參與生態(tài)治理和自覺(jué)樹(shù)立環(huán)保意識是不現實(shí)的。
二是鄉鎮企業(yè)與地方政府共同參與生態(tài)治理的困境。
鄉鎮企業(yè)的自利性還往往容易與地方政府的自利需要結合在一起，出現“打斷骨頭連著(zhù)筋”的問(wèn)題。首先，鄉鎮企業(yè)受其自身發(fā)展區域狹小、資金基礎差、技術(shù)含量底、抵抗風(fēng)險能力弱等限制，對地方政府的依賴(lài)性非常大;其次，鄉鎮企業(yè)的經(jīng)濟貢獻是地方政府財政收入的主要來(lái)源之一，并且鄉鎮企業(yè)還承擔著(zhù)促進(jìn)地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、解決就業(yè)、提升地方形象和影響力的作用。這樣一來(lái)，地方政府很容易被鄉鎮企業(yè)所“綁架”，“甚至演變成了追求政績(jì)最大化的地方政府與追求利益最大化的強勢資本力量的合謀”，導致地方政府對企業(yè)的污染行為只能“睜一只眼閉一只眼”，對生態(tài)環(huán)境的治理也就無(wú)從談起，所謂的治理也就演變成了以罰代管、臨時(shí)整頓的一股風(fēng)，最后只能是不了了之。
公眾在生態(tài)治理工作中的利益分析及參與困境。在城鎮化進(jìn)程中，生態(tài)環(huán)境的保護與治理是一項長(cháng)期浩繁的工程，每個(gè)環(huán)節都需要公眾的參與，但目前我國公眾參與生態(tài)治理存在著(zhù)以下問(wèn)題：
一是公眾參與生態(tài)治理程度和深度有限。
一方面我國在生態(tài)治理領(lǐng)域基本采取自上而下的體制，加上“公民社會(huì )”起步較晚，民間組織發(fā)展緩慢，公眾自發(fā)參與治理的程度和深度非常有限;另一方面，城鎮化地區的公眾基本都是農民，地區往往比較落后，都面臨到兩個(gè)基本利益訴求，那就是生存與發(fā)展問(wèn)題。處于為了發(fā)展就要借助于實(shí)施城鎮化而不可避免的破壞生態(tài)環(huán)境，為了生存就要保護好地方生態(tài)環(huán)境的困境。但我們“不能因為生態(tài)環(huán)境問(wèn)題而止步于致力發(fā)展農村城鎮化的努力，也不能因為發(fā)展而置愈演愈烈的生態(tài)問(wèn)題于不顧”。對公眾而言，最佳結果是能把生存利益與發(fā)展利益有機結合起來(lái)，相輔相成，相互促進(jìn)，即既能保證城鎮化發(fā)展的盲目性、無(wú)序性不會(huì )導致“自我毀滅”，又能保證生態(tài)環(huán)境有效整治支撐城鎮化的持續快速健康發(fā)展。然而，這種理想模式是在公眾作為“理性人”前提下才能得以實(shí)現，但畢竟這種理性受主客觀(guān)條件的制約這種理性是非常有限的，也就是說(shuō)，城鎮化地區公眾為了獲得短期生存利益，加之環(huán)保意識欠缺，認識具有局限性，在環(huán)境污染沒(méi)有威脅到眼前生存問(wèn)題，還不足以引起公眾的警覺(jué)，公眾往往對生態(tài)環(huán)境的破壞聽(tīng)之任之的態(tài)度。
二是公眾參與生態(tài)治理面臨缺乏制度保障和參與途徑有限等問(wèn)題。
雖然國家制定了保護生態(tài)環(huán)境政策法規，但到基層往往缺少監督和相配套的可操作性的制度細則，大多城鎮化地區公眾處于散沙狀態(tài)，沒(méi)有相對發(fā)達的民間組織、社會(huì )團體等“非政府組織”，而作為代表其利益的村委會(huì )、社區管委會(huì )等公眾自治組織又存在附屬政府行為的通病，因此，這就大大降低了公眾參與生態(tài)治理的積極性和主動(dòng)性，就是有少數人意識到生態(tài)問(wèn)題的嚴重性，也因缺乏有效的“發(fā)聲”途徑和組織，最后只能聽(tīng)任環(huán)境的破壞。
[城鎮化進(jìn)程中生態(tài)治理困境的破解策略]
針對城鎮化進(jìn)行中生態(tài)治理困境提出如下破解策略：
第一，政府要樹(shù)立可持續發(fā)展觀(guān)，正確處理好生存與發(fā)展大計關(guān)系，把經(jīng)濟、社會(huì )、生態(tài)環(huán)境等作為整體，堅持以人為本、科學(xué)規劃，處理好人與自然、發(fā)展與保護之間的關(guān)系，處理好長(cháng)遠利益與當前利益的關(guān)系，處理好經(jīng)濟規律與生態(tài)規律之間的關(guān)系。
第二，鄉鎮企業(yè)要加強企業(yè)自律，采取多種方式積極參與生態(tài)治理工程。鄉鎮企業(yè)作為地方污染的主要制造者和生態(tài)治理的關(guān)鍵環(huán)節，應當主動(dòng)參與生態(tài)環(huán)境的保護和治理。
第三，社會(huì )公眾要廣泛參與，把生態(tài)保護與治理變成全社會(huì )的行動(dòng)。生態(tài)環(huán)境保護是全民族的事業(yè)，城鎮化地區更要依靠民眾力量，形成全民齊心協(xié)力保護生態(tài)環(huán)境的局面。
